Der Umsatzsteuerbescheid für 2004 vom
12.12.2013 wird dahingehend geändert, dass die von der
Klägerin im Rahmen der „externen Qualitätssicherung
Krankenhaus“ ausgeführten Umsätze als nicht
steuerbar behandelt werden.
Die Berechnung der festzusetzenden
Umsatzsteuer wird dem Beklagten aufgegeben.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu
tragen.
1
|
I. Die Beteiligten streiten darum, ob von
der Klägerin und Revisionsbeklagten (Klägerin), einer
Ärztekammer, gegen Entgelt erbrachte Leistungen im Bereich der
„externen Qualitätssicherung“ von
Krankenhäusern steuerbar sind.
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2
|
Die Klägerin, deren Aufgaben sich nach
dem Heilberufsgesetz Nordrhein-Westfalen (HeilBerG NRW) bestimmen,
war im Jahr 2004 (Streitjahr) im Rahmen der „externen
Qualitätssicherung Krankenhaus“ tätig. Diese war im
Streitjahr in § 137 Abs. 1 des Fünften Buches
Sozialgesetzbuch (SGB V) gesetzlich normiert, in dem es u.a.
hieß:
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3
|
„Der Gemeinsame Bundesausschuss
beschließt unter Beteiligung des Verbandes der privaten
Krankenversicherung, der Bundesärztekammer sowie der
Berufsorganisationen der Krankenpflegeberufe Maßnahmen der
Qualitätssicherung für nach § 108 zugelassene
Krankenhäuser einheitlich für alle Patienten.
...“
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4
|
Hierzu schlossen die Spitzenverbände
der Krankenkassen, der Verband der Privaten Krankenversicherung und
die Deutsche Krankenhausgesellschaft im Einvernehmen mit der
Bundesärztekammer und dem Deutschen Pflegerat eine
„Vereinbarung über Maßnahmen der
Qualitätssicherung für nach § 108 SGB V zugelassene
Krankenhäuser gemäß § 137 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1
SGB V i.V.m. § 135a SGB V“ - im Folgenden: Vereinbarung
Qualitätssicherung - .
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5
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In § 2 dieser Vereinbarung wurden die
„Ziele der Qualitätssicherung“ wie folgt
beschrieben:
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6
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„Orientiert am Nutzen für den
Patienten verfolgen Maßnahmen zur Qualitätssicherung und
Weiterentwicklung der Qualität von Krankenhausleistungen
insbesondere folgende Ziele:
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7
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Durch Erkenntnisse über
Qualitätsdefizite Leistungsbereiche systematisch zu
identifizieren, für die Qualitätsverbesserungen
erforderlich sind.
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Unterstützung zur systematischen,
kontinuierlichen und berufsgruppenübergreifenden
einrichtungsinternen Qualitätssicherung (internes
Qualitätsmanagement) zu geben.
|
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Vergleichbarkeit von Behandlungsergebnissen
- insbesondere durch die Entwicklung von Indikatoren -
herzustellen.
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Durch signifikante, valide und
vergleichbare Erkenntnisse - insbesondere zu folgenden Aspekten -
die Qualität von Krankenhausleistungen zu sichern:
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- Indikationsstellung für die
Leistungserbringung,
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|
- Angemessenheit der Leistung,
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|
- Erfüllung der strukturellen und
sächlichen
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Voraussetzungen zur Erbringung der
Leistungen,
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|
- Ergebnisqualität.“
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8
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Zur Durchführung ihrer Tätigkeit
im Rahmen der sog. „externen Qualitätssicherung
Krankenhaus“ unterhielt die Klägerin eine der zwei in
Nordrhein-Westfalen bestehenden regionalen
Vertretungen/Einrichtungen der sog. Projektgeschäftsstelle.
Diese Projektgeschäftsstelle war aufgrund eines von der
Krankenhausgesellschaft Nordrhein-Westfalen (KGNW) und den
Verbänden der Kostenträger (im Vertrag als
„Vertragsparteien“ bezeichnet) im Einvernehmen mit der
Klägerin und der Ärztekammer A am 22.3.2002 mit Wirkung
zum 1.1.2002 geschlossenen „Vertrag[s] über die
Umsetzung von Qualitätssicherungsmaßnahmen in
Nordrhein-Westfalen“ (im Folgenden: Umsetzungsvertrag NRW)
gegründet worden.
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9
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In dem Umsetzungsvertrag NRW heißt es
hierzu u.a wie folgt:
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10
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„Präambel
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Die nach § 137 SGB V vereinbarten
externen Qualitätssicherungsmaßnahmen werden von den
Partnern dieses Vertrages einvernehmlich umgesetzt. Sie sind darauf
gerichtet, die Qualität der Versorgung zu beurteilen, zu
sichern und zu verbessern. Der nachstehende Vertrag regelt die
Zusammenarbeit der Vertragsparteien und der Vertragsbeteiligten
(Vertragspartner).
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§ 1 Ziele
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...
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§ 2 Zusammenarbeit mit der
Bundesebene
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...
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§ 3 Aufgaben der Vertragsparteien
und -beteiligten
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(1)
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Die KGNW (...) fördert die Beteiligung
der Krankenhäuser an der Qualitätssicherung nachhaltig.
Dabei weist sie auf die Beteiligungspflicht der Krankenhäuser
an der Qualitätssicherung (§ 137 Abs. 2 Satz 1 SGB V)
hin.
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(2)
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Die Verbände der Kostenträger
informieren (...). Sie stellen die Finanzierung der vereinbarten
Qualitätssicherungsmaßnahmen über die ihnen
angeschlossenen Krankenkassen sicher (...)
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(3)
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|
Die beteiligten Ärztekammern bringen
ihre Kenntnisse in allen Fragen der Bewertung einer qualifizierten
ärztlichen Tätigkeit, die organisatorischen
Voraussetzungen sowie ihr Wissen und ihre Erfahrungen für die
Einführung neuer und die Durchführung bislang schon
praktizierter externer Qualitätssicherungsmaßnahmen ein.
Sie werden über die fachliche Problematik und die damit im
Zusammenhang stehenden medizinischen Fragen und Hintergründe
informieren und die Beteiligung an der Qualitätssicherung
fördern.
|
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(4)
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Zur Umsetzung der Qualitätssicherung
richten die Vertragspartner einen Lenkungsausschuss, eine
Projektgeschäftsstelle mit jeweils einer regionalen Vertretung
für den Landesteil A und den Landesteil B sowie Arbeitsgruppen
ein.
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§ 4 Lenkungsausschuss
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...
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§ 5 Arbeitsgruppen
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...
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§ 6
Projektgeschäftsstelle
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(1)
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Die organisatorische und fachliche
Durchführung der Qualitätssicherungsmaßnahmen im
Land Nordrhein-Westfalen erfolgt durch eine
Projektgeschäftsstelle mit je einer Einrichtung bei der
Ärztekammer A und der Ärztekammer B (...)
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(2)
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|
...
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(3)
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|
Die Projektgeschäftsstelle stellt die
Annahme der Datensätze zur Qualitätssicherung von
Krankenhäusern und Weiterleitung an die von der Bundesebene
benannte Stelle sicher. Sie prüft die Vollständigkeit und
Plausibilität der Daten. Sie erstellt quartalsweise
Übersichten über (...)
|
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(4)
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Die Projektgeschäftsstelle nimmt
insbesondere folgende Aufgaben wahr:
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|
-- ...
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|
Eine Informations– und
Beratungsplattform für die Krankenhäuser und die
Vertragspartner zur Verfügung stellen,
|
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die im Lenkungsausschuss beschlossenen
Auswertungen durchführen,
|
|
Qualitätsindikatoren entwickeln und
Qualitätsziele dem Lenkungsausschuss zur Beschlussfassung
vorlegen,
|
|
namentliche Nennung der zur
Durchführung von Qualitätssicherung verpflichteten, aber
nicht teilnehmenden Krankenhäuser an die Mitglieder des
Lenkungsausschusses,
|
|
Bewertungsrelationen der
Qualitätsindikatoren innerhalb der Module entwickeln und den
Mitgliedern des Lenkungsausschusses zur Bewertung vorlegen.
|
|
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(5)
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|
Die Projektgeschäftsstelle erstellt
für die Vertragspartner und die Mitglieder des
Lenkungsausschusses einen jährlichen Bericht über das
Ergebnis der Qualitätssicherungsmaßnahmen im Land
Nordrhein-Westfalen und in den Landesteilen A und B. (...)
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(7)
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|
|
Zur Erfüllung von Dienstleistungen
kann die Projektgeschäftsstelle nach Zustimmung der
Vertragsparteien Vereinbarungen mit externen Dienstleistern
treffen. Bei solchen Vereinbarungen nimmt die
Projektgeschäftsstelle die erforderliche Außenvertretung
wahr.“
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|
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11
|
Nach den Feststellungen des Finanzgerichts
(FG) war wesentliche Aufgabe der Projektgeschäftsstelle die
Entgegennahme, Überprüfung, Aufbereitung, Auswertung und
Weiterleitung der ihr von den Krankenhäusern übersandten
Datensätze sowie die Steuerung der Qualitätsentwicklung
durch ein sog. Stufenkonzept bei festgestellten statistischen
Auffälligkeiten und Qualitätsdefiziten. Darin war auch
das Führen eines „strukturierten Dialogs“ u.a. mit
den leitenden Klinikärzten vorgesehen.
|
|
|
12
|
Die Finanzierung der
Qualitätssicherungsmaßnahmen erfolgte über einen
von den Krankenhäusern erhobenen Zuschlag auf die von ihnen
abgerechneten Pauschalen je sog. „Diagnosis Related
Group“ - DRG (= diagnosebezogene Fallgruppe). Der Zuschlag
setzte sich aus drei Komponenten zusammen: Dem Zuschlagsanteil
Krankenhaus, dem Zuschlagsanteil Bund und dem Zuschlagsanteil Land
(vgl. §§ 16, 17 der Vereinbarung
Qualitätssicherung). Die Krankenhäuser überwiesen
die abgerechneten Beträge (Zuschlagsanteil Land) jeweils an
die Klägerin (vgl. § 7 Abs. 5 des Umsetzungsvertrages
NRW).
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13
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Am 22.2.2005 gab die Klägerin nach
Aufforderung durch den Beklagten und Revisionskläger
(Finanzamt - FA - ) eine Umsatzsteuererklärung für das
Streitjahr 2004 ab, in der sie unter der Rubrik „Name des
Unternehmens“: „Ärztekammer B“ sowie unter
der Rubrik „Art des Unternehmens“:
„Projektgeschäftsstelle Qualitätssicherung“
angab und in der sie keine Umsätze und keine
Vorsteuerbeträge erklärte. Sie war der Auffassung, dass
sie im Rahmen der Qualitätssicherung hoheitlich tätig
werde und mit dieser Tätigkeit keine steuerbaren Umsätze
ausführe.
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14
|
Das FA folgte dem nicht und erließ am
28.4.2005 einen Umsatzsteuerbescheid für 2004. Die
Umsatzsteuer wurde zunächst auf ... EUR festgesetzt. Am
17.12.2009 setzte das FA in einem geänderten
Umsatzsteuerbescheid für 2004 die Umsatzsteuer auf ... EUR
fest. Die Klägerin erhob am 19.1.2010 eine Sprungklage, der
das FA zustimmte.
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15
|
Das FG gab der Klage statt. Es führte
zur Begründung im Wesentlichen aus, das FA habe zu Unrecht
angenommen, dass die Klägerin hinsichtlich ihrer
Tätigkeit im Rahmen der sog. „externen
Qualitätssicherung Krankenhaus“ Unternehmerin gewesen
sei und in Höhe der gegenüber den Krankenhäusern im
Landesteil B abgerechneten Zuschlagsanteile „Land“
steuerbare Umsätze ausgeführt habe. Denn die
Klägerin habe ihre Tätigkeit nach Maßgabe des
Umsetzungsvertrages NRW sowie von § 7 Satz 2 des
Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (KHG NRW vom
16.12.1998, GVBl NW 1998, 696) auf öffentlich-rechtlicher
Grundlage ausgeübt; ihre Behandlung als Nichtunternehmerin
habe tatsächlich nicht zu größeren
Wettbewerbsverzerrungen geführt, wozu es im Übrigen auch
nicht kommen könne. Das FG ließ die Revision wegen
grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Das Urteil des
FG ist in EFG 2013, 1266 = SIS 13 33 72
veröffentlicht.
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16
|
Mit seiner hiergegen eingelegten Revision
rügt das FA die Verletzung materiellen Rechts.
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17
|
Die Klägerin sei hinsichtlich ihrer
Tätigkeit im Rahmen der sog. „externen
Qualitätssicherung Krankenhaus“ Unternehmerin gewesen.
Sie sei dabei nicht im Rahmen einer - nur für sie geltenden -
öffentlich-rechtlichen Sonderregelung tätig geworden und
habe diese Leistungen insbesondere nicht hoheitlich auf der
Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrages i.S. des
§ 53 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch (SGB X) - hier des
Umsetzungsvertrages NRW - ausgeführt.
„Vertragspartner“ des Umsetzungsvertrages seien die
KGNW einerseits und die Verbände der Kostenträger
andererseits gewesen; die Klägerin sei hingegen nicht selbst
vertragsschließende Partei gewesen, sondern lediglich
„Verfahrensbeteiligte“. Gegenstand des Vertrages sei
die praktische Durchführung der auf Bundesebene vereinbarten
und für Krankenhäuser nach § 137 Abs. 2 Satz 1 SGB V
verbindlich vorgegebenen Richtlinien zur Durchführung der
externen Qualitätssicherungsmaßnahmen, die von den dazu
berufenen Institutionen nach den Bestimmungen des SGB V festgelegt
worden seien. Zu diesen Institutionen gehöre die Klägerin
nicht. Auch könne dem Vertrag keine Verpflichtung eines
Vertragspartners bzw. für die Klägerin als
Vertragsbeteiligte zum Erlass einer hoheitlichen Handlung entnommen
werden.
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18
|
Letztlich nehme die Klägerin nur Daten
entgegen, verarbeite diese und leite sie weiter. Die
Krankenhäuser leiteten ihr diese Daten in anonymisierter Form
zu. Daher bestehe auch insoweit keine Notwendigkeit, eine
juristische Person des öffentlichen Rechts - wie die
Klägerin - mit dieser Aufgabe zu betrauen. Ferner bediene sich
die Klägerin eines privaten Unternehmens, der X-GmbH, um die
Daten aufbereiten zu lassen.
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19
|
Selbst wenn die Klägerin eine
Tätigkeit im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen
Sonderregelung ausgeübt hätte, wäre ihre
Tätigkeit als steuerbar zu beurteilen, weil diese „zu
größeren Wettbewerbsverzerrungen“ führen
würde (vgl. dazu Urteil des Gerichtshofs der Europäischen
Union - EuGH - Isle of Wight Council u.a. vom 16.9.2008 C-288/07,
EU:C:2008:505, HFR 2008, 1192 = SIS 08 38 55). Denn die von der
Klägerin ausgeübte Tätigkeit könne auch von
einem privaten Unternehmer ausgeübt werden, was sowohl in
einigen Bundesländern (z.B. Hessen) als auch auf Bundesebene
für das direkte Verfahren praktiziert werde.
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20
|
Im Übrigen enthielten weder § 137
Abs. 1 SGB V noch § 7 KHG NRW Regelungen, dass nur
Ärztekammern in die Qualitätssicherung eingeschaltet
werden dürften. Exemplarisch sei hier der TÜV genannt,
der auch Maßnahmen im Bereich Qualitätssicherung
anbiete. Durch den Abschluss des Umsetzungsvertrages unter
Beauftragung der Ärztekammer sei diesen Unternehmen die
Möglichkeit verwehrt worden, die Tätigkeit der
Geschäftsstelle „Qualitätssicherung“ zu
übernehmen.
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21
|
Das FA beantragt, das FG-Urteil aufzuheben
und die Klage abzuweisen.
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22
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Die Klägerin beantragt, die Revision
zurückzuweisen.
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23
|
Sie hält das FG-Urteil im Ergebnis
für zutreffend und weist darauf hin, dass die Tätigkeit
der Projektgeschäftsstelle Qualitätssicherung nicht in
der Datenerfassung und Weiterleitung bestehe, sondern eine Vorstufe
zu ihrer Aufgabe darstelle, die sich allgemein aus § 6 Abs. 1
Nr. 5 HeilBerG NRW ergebe.
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24
|
Während des Revisionsverfahrens ist am
12.12.2013 ein nach § 164 Abs. 2 der Abgabenordnung
geänderter Umsatzsteuerbescheid für 2004 ergangen, mit
dem die Umsatzsteuer für 2004 auf ... EUR festgesetzt
wurde.
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25
|
II. Das FG-Urteil war aus
verfahrensrechtlichen Gründen aufzuheben und der
Umsatzsteuerbescheid für das Streitjahr vom 12.12.2013 im
Umfang des Tenors zu ändern (§ 126 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1
der Finanzgerichtsordnung - FGO - ).
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|
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26
|
In der Sache hat die Revision des FA jedoch
keinen Erfolg. Das FG hat zu Recht entschieden, dass die
Klägerin bei ihrer Tätigkeit im Rahmen der sog.
„externen Qualitätssicherung Krankenhaus“
nicht als Unternehmerin gehandelt hat.
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27
|
1. Das Urteil des FG ist aus
verfahrensrechtlichen Gründen aufzuheben. Da dem FG-Urteil ein
nicht mehr existierender Verwaltungsakt zugrunde liegt, konnte es
keinen Bestand haben (ständige Rechtsprechung, vgl. z.B.
Urteil des Bundesfinanzhofs - BFH - vom 24.4.2013 XI R 3/11, BFHE
242, 410, BStBl II 2014, 86 = SIS 13 32 18, Rz 25, m.w.N.).
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28
|
Der im Revisionsverfahren ergangene
Umsatzsteuer-Jahresbescheid für 2004 vom 12.12.2013 hat den
Umsatzsteuer-Jahresbescheid 2004 vom 17.12.2009, der Gegenstand des
finanzgerichtlichen Verfahrens gewesen ist, i.S. der §§
68, 121 Satz 1 FGO ersetzt. Wird der angefochtene Verwaltungsakt
nach Klageerhebung durch einen anderen Verwaltungsakt geändert
oder ersetzt, so wird gemäß der auch im
Revisionsverfahren (§ 121 FGO) geltenden Vorschrift des §
68 FGO der neue Verwaltungsakt Gegenstand des Verfahrens.
|
|
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29
|
2. Die Sache ist spruchreif, weil der vom FG
festgestellte Sachverhalt ausreicht, um abschließend
prüfen und beurteilen zu können, ob der
Umsatzsteuer-Jahresbescheid für 2004 vom 12.12.2013
rechtmäßig ist.
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30
|
Denn hinsichtlich der streitigen Rechtsfragen
hat sich durch Erlass des Umsatzsteuer-Jahresbescheides für
2004 vom 12.12.2013 nichts geändert; dies ist zwischen den
Beteiligten unstreitig. Ferner ist weder vorgetragen noch
ersichtlich, dass der Änderungsbescheid, mit dem sich die
Steuerfestsetzung gegenüber dem vormals streitbefangenen
Umsatzsteuer-Jahresbescheid vom 17.12.2009 für 2004
ermäßigt hat, einen neuen Streitpunkt enthält oder
dass sich tatsächliche Fragen stellen würden, die bisher
noch nicht geklärt sind (vgl. dazu z.B. BFH-Urteil vom
21.1.2015 XI R 12/14, BFH/NV 2015, 957, HFR 2015, 635 = SIS 15 13 36, Rz 28, m.w.N.).
|
|
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31
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Der Senat sieht deshalb von einer
Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an das FG nach § 127 FGO ab.
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32
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3. Das FG hat zu Recht entschieden, dass die
Klägerin hinsichtlich ihrer Tätigkeit im Rahmen der sog.
„externen Qualitätssicherung Krankenhaus“
nicht als Unternehmerin gehandelt hat, so dass die von ihr dabei
gegen Entgelt erbrachten Leistungen nicht der Umsatzsteuer
unterliegen (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 des
Umsatzsteuergesetzes - UStG - ).
|
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33
|
a) Juristische Personen des öffentlichen
Rechts - wie die Klägerin - sind nach § 2 Abs. 3 Satz 1
UStG nur im Rahmen ihrer Betriebe gewerblicher Art unternehmerisch
und damit wirtschaftlich tätig. Bei diesen Betrieben handelt
es sich nach § 1 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 4 des
Körperschaftsteuergesetzes (KStG) um alle Einrichtungen, die
einer nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung
von Einnahmen dienen und die sich innerhalb der
Gesamtbetätigung der juristischen Person wirtschaftlich
herausheben. Die Absicht, Gewinn zu erzielen, und eine Beteiligung
am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr sind nicht erforderlich
(§ 4 Abs. 1 Satz 2 KStG). Betriebe, die überwiegend der
Ausübung der öffentlichen Gewalt dienen
(Hoheitsbetriebe), gehören nach § 4 Abs. 5 KStG nicht
dazu.
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|
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34
|
Diese Vorschriften sind unter
Berücksichtigung von Art. 4 Abs. 5 der Sechsten Richtlinie
77/388/EWG des Rates vom 17.5.1977 zur Harmonisierung der
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern
(Richtlinie 77/388/EWG) unionsrechtskonform auszulegen (vgl. z.B.
BFH-Urteile vom 1.12.2011 V R 1/11, BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534
= SIS 12 04 14, Rz 14; vom 14.3.2012 XI R 8/10, BFH/NV 2012, 1667 =
SIS 12 24 86, Rz 27, jeweils m.w.N.). Danach ist eine juristische
Person des öffentlichen Rechts Unternehmer, wenn sie eine
wirtschaftliche und damit eine nachhaltige Tätigkeit zur
Erbringung entgeltlicher Leistungen (wirtschaftliche
Tätigkeit) ausübt. Handelt sie dabei auf
privatrechtlicher Grundlage durch Vertrag, kommt es auf weitere
Voraussetzungen nicht an. Erfolgt ihre Tätigkeit dagegen auf
öffentlich-rechtlicher Grundlage, ist sie nur Unternehmer,
wenn eine Behandlung als Nichtunternehmer zu größeren
Wettbewerbsverzerrungen führen würde (vgl. z.B.
BFH-Urteile in BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534 = SIS 12 04 14, Rz
15; in BFH/NV 2012, 1667 = SIS 12 24 86, Rz 28; vom 13.2.2014 V R
5/13, BFHE 245, 92, BFH/NV 2014, 1159 = SIS 14 15 48, Rz 15).
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35
|
b) Das FG hat zutreffend erkannt, dass die
Klägerin auf öffentlich-rechtlicher Grundlage gehandelt
hat.
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36
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aa) Entscheidend ist insofern, ob die
juristische Person (Einrichtung) des öffentlichen Rechts im
Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Sonderregelung oder unter
den gleichen rechtlichen Bedingungen wie private
Wirtschaftsteilnehmer tätig ist (vgl. EuGH-Urteil Fazenda
Pública vom 14.12.2000 C-446/98, EU:C:2000:691, BFH/NV
Beilage 2001, 40 = SIS 01 05 43, Rz 17, m.w.N.; BFH-Urteile vom
22.9.2005 V R 28/03, BFHE 211, 566, BStBl II 2006, 280 = SIS 05 49 02, unter II.2., Rz 23; vom 15.4.2010 V R 10/09, BFHE 229, 416,
BFH/NV 2010, 1574 = SIS 10 18 69, Rz 36).
|
|
|
37
|
bb) Die Klägerin als Ärztekammer ist
eine nach Landesrecht gebildete Körperschaft des
öffentlichen Rechts, der kraft Gesetzes grundsätzlich
alle Ärztinnen und Ärzte angehören, die in ihrem
Zuständigkeitsbereich ihren Beruf ausüben oder, falls sie
ihren Beruf nicht ausüben, dort ihren gewöhnlichen
Aufenthalt haben (sog. Zwangsmitgliedschaft; vgl. § 1 Satz 1
Nr. 1 und § 2 Abs. 1 HeilBerG NRW).
|
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38
|
Aufgaben der Klägerin sind nach § 6
Abs. 1 HeilBerG NRW in der im Streitjahr geltenden Fassung vom
9.5.2000 (GVBl NW 2000, 403) u.a.:
|
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39
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„5. die Qualitätssicherung im
Gesundheits- und im Veterinärwesen zu fördern –
insbesondere Zertifizierungen vorzunehmen – und mit den
Beteiligten abzustimmen,
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40
|
6. für die Erhaltung eines hoch
stehenden Berufsstandes zu sorgen und die Erfüllung der
Berufspflichten der Kammerangehörigen zu überwachen sowie
die notwendigen Maßnahmen zur Beseitigung
berufsrechtswidriger Zustände zu treffen; hierzu [kann] sie
auch belastende Verwaltungsakte erlassen.“
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41
|
cc) Die Klägerin ist im Rahmen der sog.
„externen Qualitätssicherung“ im
Zusammenhang mit diesen Aufgaben aufgrund eines
öffentlich-rechtlichen Vertrages tätig geworden.
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42
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(1) Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 SGB X kann
ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen
Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben
werden (öffentlich-rechtlicher Vertrag), soweit
Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Insbesondere kann die
Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen
öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen,
an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde (§ 53
Abs. 1 Satz 2 SGB X).
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43
|
(2) Nach der Rechtsprechung liegt es im Wesen
- auch des öffentlich-rechtlichen - Vertrages, dass sich die
Vertragsparteien grundsätzlich gleichgeordnet
gegenüberstehen. Für die Abgrenzung von
öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Vertrag kommt es
daher auf dessen Gegenstand und Zweck an. Die Rechtsnatur des
Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem
öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzurechnen ist
(vgl. z.B. Beschluss des Gemeinsamen Senats der obersten
Gerichtshöfe des Bundes vom 10.4.1986 GmS-OGB 1/85, BVerwGE
74, 368, unter III.1., Rz 11; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
- BVerwG - vom 16.5.2000 4 C 4.99, BVerwGE 111, 162, unter 1.1.1,
Rz 14 bis 16; BVerwG-Beschluss vom 26.5.2010 6 A 5.09, 6 PKH 29.09,
Deutsches Verwaltungsblatt 2010, 1037, unter II.1.b, Rz 17;
Beschluss des Bundessozialgerichts vom 30.9.2014 B 8 SF 1/14 R,
SozR 4 – 3500 § 75 Nr. 5, Rz 7; Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg, Urteil vom 31.3.2015 3 S 2016/14, Rz 40 bis
42).
|
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44
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(3) Ausgehend von diesen
Rechtsgrundsätzen begegnet die Auffassung des FG, dass der
Umsetzungsvertrag NRW einen öffentlich-rechtlichen Vertrag
i.S. von § 53 SGB X darstellt, keinen revisionsrechtlichen
Bedenken; darin liegt keine Verletzung revisiblen Rechts (vgl.
§ 118 Abs. 1 FGO).
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45
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Wie das FG ausgeführt hat, war Zweck des
Vertrages nach dessen Präambel, die auf der Bundesebene nach
§ 137 Abs. 1 SGB V, einer öffentlich-rechtlichen Norm,
vereinbarten und für die Krankenhäuser gemäß
§ 137 Abs. 2 Satz 1 SGB V unmittelbar verbindlichen externen
Qualitätssicherungsmaßnahmen einvernehmlich umzusetzen.
Die Krankenhäuser in Nordrhein-Westfalen seien hierzu nicht
nur wegen der auf der Grundlage von § 137 Abs. 1 SGB V
getroffenen Vereinbarungen auf Bundesebene (zum Zeitpunkt des
Vertragsabschlusses insbesondere des Kuratoriumsvertrages)
verpflichtet, sondern auch im Hinblick auf die landesgesetzliche
Regelung in § 7 Satz 2 KHG NRW. Nach dieser Vorschrift
hätten die Krankenhäuser die ihnen obliegenden Aufgaben
der externen Qualitätssicherung nach Maßgabe der
Festlegungen der aufgrund von Bundes- und Landesrecht an der
Qualitätssicherung Beteiligten zu erfüllen. Zu den an der
Qualitätssicherung aufgrund von Bundes- und Landesrecht
Beteiligten zählten neben den Krankenhäusern und den an
den Vereinbarungen nach § 137 Abs. 1 SGB V - teilweise
über ihre Bundesverbände - beteiligten Kostenträgern
auch die Klägerin und die Ärztekammer A, da es nach
nordrhein-westfälischem Landesrecht zu den Aufgaben der
Ärztekammern gehört, die Qualitätssicherung im
Gesundheitswesen zu fördern (§ 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG
NRW) und die Erfüllung der Berufspflichten der
Kammerangehörigen zu überwachen (§ 6 Abs. 1 Nr. 6
HeilBerG NRW). Zu den Berufspflichten der Ärztinnen und
Ärzte gehöre dabei nach § 5 der Berufsordnung der
Klägerin auch die Verpflichtung, an den von der
Ärztekammer eingeführten Maßnahmen zur Sicherung
der Qualität der ärztlichen Tätigkeit teilzunehmen
und der Ärztekammer die hierzu erforderlichen Auskünfte
zu erteilen. Gegenstand des Umsetzungsvertrages NRW sei damit die
einvernehmliche Umsetzung der auf der Bundesebene vereinbarten und
für die Krankenhäuser nach § 137 Abs. 2 Satz 1 SGB V
unmittelbar verbindlichen externen
Qualitätssicherungsmaßnahmen auf Landesebene durch die
im Land Nordrhein-Westfalen aufgrund öffentlich-rechtlicher
Vorschriften an der Qualitätssicherung Krankenhaus
Beteiligten, nämlich die Klägerin, die Ärztekammer
A, die Verbände der Kostenträger und die KGNW für
die Krankenhäuser (sog. „Gemeinsame
Selbstverwaltung“).
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(4) Die hiergegen vom FA erhobenen
Einwendungen greifen nicht durch.
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Unerheblich ist, dass die Klägerin in
§ 137 Abs. 1 Satz 1 SGB V nicht ausdrücklich neben der
Bundesärztekammer als Institution genannt wird. Abgesehen
davon, dass die Klägerin neben allen anderen
Landesärztekammern zu der lediglich als Bundesärztekammer
bezeichneten „Arbeitsgemeinschaft der Deutschen
Ärztekammern“ gehört (vgl. § 1 der Satzung
der Bundesärztekammer), dient der Umsetzungsvertrag NRW dazu,
die Erfüllung der Aufgaben der „externen
Qualitätssicherung Krankenhaus“ auf Landesebene
sicherzustellen, während die Bundesärztekammer für
die Bundesebene zuständig ist.
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Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus,
dass die Ärztekammer A und die Klägerin in der
Präambel des Vertrages lediglich als
„Vertragsbeteiligte“ und nicht als
„Vertragspartner“ bezeichnet wurden. Denn die
Präambel des Vertrages stellt zugleich klar, dass die
Vertragsbeteiligten ebenfalls Vertragspartner sind.
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Soweit das FA außerdem anführt, die
Einbeziehung der Klägerin als Leiterin der
Projektgeschäftsstelle sei lediglich „en
passant“ entstanden und daher ohne größere
Bedeutung, ist dem entgegenzuhalten, dass die Klägerin im
Bereich der Qualitätssicherung nach Maßgabe der
einschlägigen gesetzlichen Vorgaben eine ihr als
Ärztekammer originär obliegende Aufgabe zu erfüllen
hat. Vor diesem Hintergrund wäre es unzutreffend und erschiene
auch als sachfremd, ihre Einbeziehung in den Umsetzungsvertrag NRW
lediglich als „Zufall“ zu bewerten.
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Ferner ist nicht entscheidend, ob der
Klägerin mit dem Umsetzungsvertrag NRW die Befugnis
eingeräumt wurde, Verwaltungsakte zu erlassen. Zwar
können entsprechende Ermächtigungen für eine einer
öffentlichen-rechtlichen Sonderregelung unterliegende
Tätigkeit sprechen (vgl. z.B. BFH-Urteil in BFHE 229, 416,
BFH/NV 2010, 1574 = SIS 10 18 69, Rz 36, m.w.N.). Dies ist aber
nach den vorstehenden Grundsätzen kein zwingendes Kriterium
für die Beantwortung der Rechtsfrage, ob ein
öffentlich-rechtlicher Vertrag vorliegt.
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Außerdem kann das FA auch nicht mit
Erfolg einwenden, die Klägerin sei nach § 17 Abs. 2 KHG
NRW lediglich mittelbar an der Krankenhausversorgung beteiligt, so
dass sie keinen Anspruch darauf habe, nach § 7 Satz 2 KHG NRW
in die externe Qualitätssicherung eingebunden zu werden. Denn
diese Bestimmungen gehören schon nicht zu den in § 118
Abs. 1 FGO genannten Regelungen, auf die eine Revision
gestützt werden kann.
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Vor diesem Hintergrund ist schließlich
auch ohne Belang, dass die Klägerin ein privates Unternehmen
mit der Aufbereitung der Daten beauftragt hat. Denn die Aufgaben
der im Bereich der „externen Qualitätssicherung
Krankenhaus“ verantwortlichen Klägerin gingen nach
den den Senat gemäß § 118 Abs. 2 FGO bindenden
tatsächlichen Feststellungen des FG weit über die
bloße Aufbereitung von Daten hinaus.
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c) Das FG hat auch zu Recht entschieden, dass
die Behandlung der Klägerin als Nichtunternehmer nicht zu
größeren Wettbewerbsverzerrungen führen
würde.
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aa) Nach dem EuGH-Urteil Isle of Wight Council
u.a. (EU:C:2008:505, HFR 2008, 1192 = SIS 08 38 55, Leitsatz 3, Rz
76) ist der Begriff „größere“
Wettbewerbsverzerrungen i.S. des Art. 4 Abs. 5 Unterabs. 2 der
Richtlinie 77/388/EWG dahin zu verstehen, dass die
Wettbewerbsverzerrungen „mehr als unbedeutend“
sein müssen (vgl. auch BFH-Urteil in BFHE 236, 235, BFH/NV
2012, 534 = SIS 12 04 14, Rz 19).
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Weiter ist für die Wettbewerbsbeurteilung
nicht nur der gegenwärtige, sondern auch der potenzielle
Wettbewerb zu berücksichtigen. Im Übrigen kommt es
für die Wettbewerbsbeurteilung nicht auf die Verhältnisse
im jeweiligen „lokalen Markt“ an. Denn die Frage
der Wettbewerbsverzerrungen ist „in Bezug auf die
fragliche Tätigkeit als solche zu beurteilen ..., ohne dass
sich diese Beurteilung auf einen lokalen Markt im Besonderen
bezieht“ (EuGH-Urteil Isle of Wight Council u.a.,
EU:C:2008:505, HFR 2008, 1192 = SIS 08 38 55, Rz 53; BFH-Urteil in
BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534 = SIS 12 04 14, Rz 19), so dass die
Art der Tätigkeit maßgeblich ist. Jedoch kann die rein
theoretische, durch keine Tatsache, kein objektives Indiz und keine
Marktanalyse untermauerte Möglichkeit für einen privaten
Wirtschaftsteilnehmer, in den relevanten Markt einzutreten, nicht
mit dem Vorliegen eines potenziellen Wettbewerbs gleichgesetzt
werden. Eine solche Gleichsetzung setzt vielmehr voraus, dass sie
real und nicht rein hypothetisch ist (EuGH-Urteil Isle of Wight
Council u.a., EU:C:2008:505, HFR 2008, 1192 = SIS 08 38 55,
Leitsatz 2; BFH-Urteil in BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534 = SIS 12 04 14, Rz 19).
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bb) Das FG hat dazu ausgeführt, ein
privater Wirtschaftsteilnehmer hätte im Streitfall keine reale
Möglichkeit, in den relevanten Markt (gemeint: für den
Bereich „externe Qualitätssicherung
Krankenhaus“) einzutreten. Die Krankenhäuser seien
landesgesetzlich nach § 7 Satz 2 KHG NRW verpflichtet, die
ihnen obliegenden Aufgaben der externen Qualitätssicherung
nach Maßgabe der Festlegungen der auf Grund von Bundes- und
Landesrecht an der Qualitätssicherung Beteiligten zu
erfüllen. Ein privater Wirtschaftsteilnehmer gehöre nicht
zu den auf Grund von Bundes- und Landesrecht an der
Qualitätssicherung Beteiligten und könne deshalb keine
entsprechenden, für alle Krankenhäuser verbindlichen
Festlegungen treffen. Insbesondere hätten die Ärzte nach
§ 5 der Berufsordnung der Klägerin nur die Verpflichtung,
an Maßnahmen zur Sicherung der Qualität der
ärztlichen Tätigkeit teilzunehmen und der Klägerin
die hierzu erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Einem
privaten Dritten gegenüber wären die Ärzte, ohne die
Qualitätssicherungsmaßnahmen im Krankenhaus nicht
durchführbar sind, nicht verpflichtet und auch insbesondere
nicht berechtigt, erforderliche geschützte Daten mitzuteilen
und weitere Auskünfte dazu zu geben.
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cc) Diese Würdigung ist auf der Grundlage
der vom FG festgestellten Tatsachen möglich und
verstößt nicht gegen Denkgesetze oder
Erfahrungssätze; sie bindet daher den Senat (§ 118 Abs. 2
FGO). Das FG hat bei seiner Würdigung die unter II.3.c aa
wiedergegebenen Rechtsgrundsätze beachtet. Auch durfte das FG
bei seiner Beurteilung auf die Situation im Land
Nordrhein-Westfalen abstellen; denn wenn in einem Bundesland
aufgrund gesetzlicher Vorschriften eine Leistung nicht von
privaten, der Mehrwertsteuer unterliegenden Wirtschaftsteilnehmern
durchgeführt werden kann, wovon das FG aufgrund seiner
(gemäß § 118 Abs. 1 FGO nicht revisiblen)
Feststellungen zum Recht des Landes Nordrhein-Westfalen ausgegangen
ist, besteht in diesem Bundesland keine Wettbewerbssituation i.S.
von Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 77/388/EWG und stellt dieses
Bundesland den räumlich relevanten Markt für die
Feststellung größerer Wettbewerbsverzerrungen dar (vgl.
EuGH-Urteil Götz vom 13.12.2007 C-408/06, EU:C:2007:789,
BFH/NV Beilage 2008, 147 = SIS 08 10 52, Rz 44; BFH-Urteil vom
8.1.1998 V R 32/97, BFHE 185, 283, BStBl II 1998, 410 = SIS 98 13 34, unter II.3.b, Rz 25). Deshalb greift auch der Einwand des FA
nicht durch, in anderen Bundesländern seien private
Unternehmer mit der Qualitätssicherung beauftragt worden.
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dd) Von einer größeren
Wettbewerbsverzerrung kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer
möglichen Änderung der maßgeblichen Rechtslage
ausgegangen werden. Dies würde voraussetzen, dass eine solche
Änderung real und nicht rein hypothetisch in Betracht kommt
(EuGH-Urteil Saudaçor vom
29.10.2015 C-174/14, EU:C:2015:733, UR 2015, 901 = SIS 15 25 72, Rz 74, m.w.N.). Daran fehlt es im
Streitfall. Den rein gedanklichen Fall, dass es zu einer
Änderung des Umsetzungsvertrages mit der Folge kommen
könne, dass auch private Anbieter die Aufgabe der sog.
„externen Qualitätssicherung“
übernehmen können, reicht nicht aus, um von einer
möglichen realen Änderung der Wettbewerbslage
auszugehen.
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ee) Die hiergegen vom FA erhobenen - weiteren
- Einwendungen greifen gleichfalls nicht durch.
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Soweit das FA meint, die Klägerin habe
von den Krankenhäusern nur die Daten entgegengenommen,
verarbeitet und weitergeleitet, entspricht dieser Vortrag weder den
tatsächlichen vom FG getroffenen Feststellungen noch den
genannten rechtlichen Vorgaben. Denn nach § 6 Abs. 4 des
Umsetzungsvertrages NRW nahm die von der Klägerin hierzu
eingesetzte Projektgeschäftsstelle zahlreiche weitere Aufgaben
wahr. Die Datenerfassung und -verarbeitung als solche, die die
Klägerin einem privaten Unternehmer übertragen hatte, war
nur eine Vorstufe für eine von der Projektgeschäftsstelle
vorzunehmende Qualitätssicherung: Danach stellte die
Klägerin eine Informations– und Beratungsplattform
für die Krankenhäuser zur Verfügung, führte
Auswertungen durch, entwickelte Qualitätsindikatoren und legte
dem Lenkungsausschuss Qualitätsziele vor. Außerdem
lässt sich den Feststellungen des FG-Urteils, an die der Senat
nach § 118 Abs. 2 FGO gebunden ist, entnehmen, dass die
Klägerin nicht nur mit diesen technischen Vorgängen
befasst war, sondern dass sie außerdem insbesondere im
Bedarfsfall auch einen sog. „strukturierten
Dialog“ mit den leitenden Klinikärzten geführt
hat, um Qualitätsverbesserungen zu erreichen.
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Dies entspricht den dargelegten gesetzlich
vorgegebenen Aufgaben der Klägerin insbesondere auch im
Verhältnis zu den Ärzten in ihrem Kammerbezirk. Diese
öffentlich-rechtlichen Aufgaben haben auch ihren Niederschlag
in § 3 Abs. 3 des Umsetzungsvertrages NRW gefunden. Danach
bringen die beteiligten Ärztekammern ihre Kenntnisse in allen
Fragen der Bewertung einer qualifizierten ärztlichen
Tätigkeit, die organisatorischen Voraussetzungen sowie ihr
Wissen und ihre Erfahrungen für die Einführung neuer und
die Durchführung bislang schon praktizierter externer
Qualitätssicherungsmaßnahmen ein.
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4. Die Übertragung der Ermittlung des
festzusetzenden Betrages auf das FA beruht auf § 100 Abs. 2
Satz 2 FGO.
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5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 135
Abs. 2 FGO.
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