Bestimmung eines Zollflugplatzes, Klagebefugnis des Flugplatzbetreibers: Die vom BMF zu treffende Entscheidung, welcher Flugplatz Zollflugplatz ist, auf welchem Flugplatz also aus Drittländern einfliegende Luftfahrzeuge landen bzw. von welchem Flugplatz sie nach Drittländern abfliegen dürfen, richtet sich nicht an die Flugplatzbetreiber, sondern ist eine an den jeweiligen Flugzeugführer gerichtete zollrechtliche Verkehrsregelung. Die insoweit anzuwendenden zollrechtlichen Vorschriften geben dem Betreiber eines Flugplatzes keinen Anspruch darauf, dass auf oder an seinem Flugplatz eine Zollabfertigungsstelle eingerichtet und sein Flugplatz in die Liste der Zollflugplätze aufgenommen wird. - Urt.; BFH 10.10.2007, VII R 36/06; SIS 08 02 01
I. Die Klägerin und Revisionsbeklagte
(Klägerin) betreibt den Flugplatz X. Dieser ist vom Beklagten
und Revisionskläger (Bundesministerium der Finanzen - BMF - )
in die Liste der besonderen Landeplätze gemäß
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g der Zollverordnung (ZollV) für
Luftfahrzeuge, die zur Personenbeförderung im
nichtgewerblichen Verkehr oder Gelegenheitsverkehr einfliegen (Nr.
2 Abs. 22 der Dienstvorschrift Zollflugplatzzwang - DV
Zollflugplatzzwang -, Vorschriftensammlung der
Bundesfinanzverwaltung - VSF - Z 06 13), aufgenommen
worden.
Im April 2001 beantragte die Klägerin,
den Flugplatz X als Zollflugplatz zu bestimmen. Das BMF
ermächtigte daraufhin die Oberfinanzdirektion (OFD), der
Klägerin für die Dauer von einem Jahr Einzelabfertigungen
gemäß § 5 Abs. 4 ZollV für gewerbliche
Drittlandsflüge zu genehmigen (sog.
„Probebetrieb“), wovon die OFD der Klägerin im
Dezember 2001 Mitteilung machte. Auf den nach Jahresablauf
gestellten Verlängerungsantrag der Klägerin lehnte das
BMF mit an die OFD gerichtetem Erlass sowohl den Antrag auf
Bestimmung als Zollflugplatz als auch die Verlängerung der
Ermächtigung der OFD zu Einzelabfertigungen ab. Über
diese Entscheidung des BMF unterrichtete das Hauptzollamt Y die
Klägerin mit Schreiben vom 3.7.2003, das mit einer
Rechtsbehelfsbelehrung versehen war. Der Einspruch der
Klägerin blieb ohne Erfolg.
Auf die daraufhin zunächst gegen das
Hauptzollamt Y erhobene Klage, die später im Wege der
Klageänderung gegen das BMF gerichtet wurde, hob das
Finanzgericht (FG) aus den in der ZfZ 2006, 316 = SIS 06 35 61
veröffentlichten Gründen die Entscheidung des BMF, den
Flugplatz X weder als Zollflugplatz zu bestimmen noch einen
weiteren „Probebetrieb“ zu genehmigen, auf und
verpflichtete das BMF, unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu entscheiden; im Übrigen wurde die Klage
abgewiesen.
Mit seiner Revision macht das BMF geltend,
dass die Klägerin nicht klagebefugt sei; eine lediglich
wirtschaftliche Betroffenheit reiche insoweit nicht. Jedenfalls sei
die Klägerin durch die Entscheidung nicht in ihren Rechten
verletzt. Mit der Bekanntgabe der Zollflugplätze im
Bundesanzeiger (BAnz) komme die deutsche Zollverwaltung der ihr
obliegenden zollamtlichen Überwachung durch Bezeichnung der im
grenzüberschreitenden Warenverkehr zu benutzenden Verkehrswege
nach. Das für die Bestimmung der Zollflugplätze
maßgebliche Kriterium sei daher die ordnungsgemäße
zollamtliche Überwachung, die eine Kanalisierung des ein- und
ausfliegenden Luftverkehrs erfordere; auch
verwaltungsökonomische Gründe dürften insoweit
angeführt werden.
Die Klägerin schließt sich im
Wesentlichen der Rechtsauffassung des FG an.
II. Die Revision des BMF ist begründet;
sie führt zur Aufhebung der Vorentscheidung und Abweisung der
Klage (§ 126 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der Finanzgerichtsordnung -
FGO - ), soweit das FG die Verwaltungsentscheidung aufgehoben und
das BMF zur Neubescheidung verpflichtet hat. Das Urteil des FG
verletzt Bundesrecht (§ 118 Abs. 1 Satz 1 FGO). Die Klage ist
zwar zulässig (1.), jedoch nicht begründet (2.).
1. Der erkennende Senat hat mit Urteil vom
31.1.2005 VII R 33/04 (BFHE 208, 350, ZfZ 2005, 236 = SIS 05 17 31)
über die Klage eines Flugplatzbetreibers gegen die Streichung
seines Flugplatzes aus der Liste der besonderen Landeplätze
(Nr. 2 Abs. 22 DV Zollflugplatzzwang) durch das BMF entschieden.
Die Ausführungen in jenem Urteil zur Rechtsnatur dieser
Maßnahme sowie zur Klagebefugnis des Flugplatzbetreibers, auf
die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird, gelten in
entsprechender Weise für den Streitfall, in dem es um die
Bestimmung eines Flugplatzes als Zollflugplatz durch das BMF
geht.
a) Danach ist die durch das BMF verfügte
und im BAnz bekannt zu gebende (§ 3 Abs. 1 ZollV) Bestimmung
eines Flugplatzes als Zollflugplatz eine Entscheidung i.S. des Art.
4 Nr. 5 des Zollkodex (ZK), d.h. eine hoheitliche Maßnahme
zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des Zollrechts mit
Rechtswirkung für eine oder mehrere bestimmte oder bestimmbare
Personen. Entsprechendes gilt für die Entscheidung des BMF,
mit der die Aufnahme eines Flugplatzes in die Liste der
Zollflugplätze abgelehnt wird.
Art. 243 ZK enthält für gegen
Entscheidungen auf dem Gebiet des Zollrechts gerichtete
Rechtsbehelfsverfahren besondere gemeinschaftsrechtliche
Vorschriften und setzt damit einen gemeinschaftsweiten
Mindeststandard an Rechtsschutz (vgl. Beermann in
Hübschmann/Hepp/Spitaler - HHSp -, Art. 243 ZK Rz 8;
Streck/Olgemöller, Der Streit mit dem Zoll - Der neue
Zollkodex, DStR 1996, 1105, 1109), der einer uneinheitlichen
Anwendung des Gemeinschaftsrechts infolge unterschiedlicher
Verfahrensvorschriften in den Mitgliedstaaten entgegenwirken soll,
der in der Bundesrepublik Deutschland indessen durch das
öffentlich-rechtliche Verfahrens- und Prozessrecht ohnehin
gewährleistet ist. Die Vorschrift ermöglicht
gemeinschaftsweit die Anfechtung zollrechtlicher Entscheidungen und
den Zugang zu einer (jedenfalls auf der unabdingbaren zweiten Stufe
gemäß Art. 243 Abs. 2 Buchst. b ZK) zur Entscheidung
berufenen unabhängigen Instanz (vgl. Senatsurteil in BFHE 208,
350, ZfZ 2005, 236 = SIS 05 17 31); in der Bundesrepublik
Deutschland ist mit der Eröffnung des Finanzrechtswegs dieser
Zugang gegeben.
Anfechtungsbefugt gegenüber
zollrechtlichen Entscheidungen sind nach Art. 243 Abs. 1 Unterabs.
1 ZK die durch die Entscheidung unmittelbar und persönlich
betroffenen Personen. Damit beschränkt Art. 243 Abs. 1
Unterabs. 1 ZK den Rechtsschutz gegen zollrechtliche Entscheidungen
- in ähnlicher Weise wie § 350 der Abgabenordnung und
§ 40 Abs. 2 FGO - auf den Individualrechtsschutz und
schließt Popularklagen aus (vgl. Worms in Dorsch, Zollrecht,
Art. 243 ZK Rz 10; Witte/ Alexander, Zollkodex, 4. Aufl., Art. 243
Rz 2; Gräber/ von Groll, Finanzgerichtsordnung, 6. Aufl.,
§ 40 Rz 58). Ob Art. 243 Abs. 1 Unterabs. 1 ZK gegenüber
§ 40 Abs. 2 FGO weiter gefasst ist, also geringere
Anforderungen an die Klagebefugnis stellt (vgl. Worms in Dorsch,
a.a.O., Art. 243 Rz 10; Witte/Alexander, a.a.O., Art. 243 Rz 11;
Beermann in HHSp, Art. 243 ZK Rz 26; Gräber/von Groll, a.a.O.,
§ 40 Rz 58; Streck/Olgemöller, DStR 1996, 1105, 1109),
erscheint zweifelhaft, weil sich diese Annahme nur mit der
Auffassung begründen ließe, dass die
„Betroffenheit“ i.S. des Art. 243 Abs. 1
Unterabs. 1 ZK - ungeachtet des zu gewährenden
Rechtsschutzes - nicht notwendigerweise eine rechtliche
Betroffenheit sein muss, sondern auch eine wirtschaftliche, ideelle
oder sonstige Betroffenheit sein kann, was allerdings in der
deutschen Literatur überwiegend abgelehnt wird (vgl. Worms in
Dorsch, a.a.O., Art. 243 ZK Rz 10; Witte/Alexander, a.a.O., Art.
243 Rz 8; Streck/Olgemöller, DStR 1996, 1105, 1109). Das FG
ist im Streitfall davon ausgegangen, dass Art. 243 Abs. 1 Unterabs.
1 ZK weiter gefasst ist als § 40 Abs. 2 FGO und hat die
Klagebefugnis der Klägerin ausschließlich mit
beruflichen Interessen begründet, wobei allerdings das
insoweit vom FG angeführte Urteil des Gerichtshofs der
Europäischen Gemeinschaften vom 15.7.1963 Rs. 25/62 (EuGHE
1963, 213) zum früheren Art. 173 des Vertrags zur
Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (jetzt
Art. 230 des Vertrags zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft) nichts für die Annahme hergibt, dass im Rahmen
der Rechtsbehelfsbefugnis auf das Erfordernis einer rechtlichen
Betroffenheit verzichtet werden könnte.
Im Streitfall bedarf diese Frage jedoch keiner
Entscheidung, da sich die Klagebefugnis der Klägerin auch bei
Anwendung des nach Ansicht des FG enger gefassten § 40 Abs. 2
FGO bejahen lässt. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind
nämlich erfüllt, wenn das Klagevorbringen es als
zumindest möglich erscheinen lässt, dass die angefochtene
Entscheidung eigene Rechte des Klägers verletzt (vgl. zum
gleich lautenden § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung:
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.6.1983 7 C 102.82,
NVwZ 1983, 610; vom 27.1.1993 11 C 35.92, BVerwGE 92, 32), bzw. sie
ist - entsprechend umgekehrt - nur dann nicht gegeben, wenn
offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom
Kläger geltend gemachten Rechte bestehen oder ihm zustehen
können (Senatsurteil vom 3.2.1987 VII R 116/82, BFHE 149, 362,
BStBl II 1987, 346 = SIS 87 08 48). Danach ist im Streitfall die
Klagebefugnis gegeben, denn die Klägerin hat geltend gemacht,
durch die Entscheidung des BMF in ihrer nach Art. 12 Abs. 1 des
Grundgesetzes (GG) garantierten Berufsfreiheit verletzt zu sein,
und es ist nicht offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen, dass
es zutreffen könnte, dass die Klägerin - wie vorgetragen
- durch die angefochtene Entscheidung des BMF rechtlich betroffen
ist. Im Übrigen handelt es sich vorliegend zweifellos nicht um
eine Popularklage, da die Klägerin nicht fremde Rechte im
eigenen Namen geltend macht, sondern eine sie - jedenfalls auch -
selbst begünstigende Verwaltungsentscheidung im Klageweg
erstrebt. Dementsprechend hat der erkennende Senat bereits mit
seinem Urteil in BFHE 208, 350, ZfZ 2005, 236 = SIS 05 17 31 einen
Flugplatzbetreiber als berechtigt angesehen, die Streichung seines
Flugplatzes aus der Liste der besonderen Landeplätze
anzufechten, da eine Rechtsverletzung möglich erschien. Ob im
Streitfall die Klägerin auch einen Anspruch darauf hat, dass
ihr Flugplatz als Zollflugplatz bestimmt wird bzw. bei dieser
Entscheidung ihre Interessen zu berücksichtigen sind, ist
nicht im Rahmen der Zulässigkeit der Klage zu klären,
sondern hat Gegenstand der Prüfung der Begründetheit der
Klage zu sein (vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung,
Kommentar, 14. Aufl., § 42 Rz 59, 68).
b) Das BMF ist auch der richtige Beklagte, da
nach § 63 Abs. 1 Nr. 1 FGO die Klage gegen die Behörde zu
richten ist, die die Verwaltungsentscheidung erlassen hat. Es steht
außer Zweifel - auch das BMF behauptet nichts anderes -, dass
das BMF entscheidet, welche Zollflugplätze im BAnz bekannt
gegeben werden, und dass dementsprechend auch die Entscheidung, den
Flugplatz X nicht als Zollflugplatz zu bestimmen, vom BMF getroffen
und diese Entscheidung vom Hauptzollamt Y der Klägerin
lediglich bekannt gegeben worden ist.
Weitere Gesichtspunkte, welche gegen die
Zulässigkeit der Klage sprechen, sind nicht ersichtlich.
2. Die Klage ist nicht begründet.
Ob die klagebefugte Klägerin auch einen
gerichtlich durchsetzbaren Anspruch hat, folgt nicht aus ihrer vom
FG angenommenen unmittelbaren und persönlichen Betroffenheit,
sondern allein aus den maßgebenden materiell-rechtlichen
Vorschriften.
a) Die im Streitfall heranzuziehenden
Rechtsvorschriften geben dem Betreiber eines Flugplatzes keinen
Anspruch darauf, dass auf oder an seinem Flugplatz eine
Zollabfertigungstelle eingerichtet und der Flugplatz in die Liste
der Zollflugplätze aufgenommen wird. Die Entscheidung des BMF,
den Flugplatz X nicht in diese Liste aufzunehmen, verletzt die
Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 101 Satz 1
FGO).
aa) Nach Art. 38 Abs. 1 Buchst. a ZK sind in
das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Waren vom Verbringer
unverzüglich und gegebenenfalls unter Benutzung des von den
Zollbehörden bezeichneten Verkehrsweges zu der von den
Zollbehörden bezeichneten Zollstelle oder einem anderen von
diesen Behörden bezeichneten oder zugelassenen Ort zu
befördern. Werden Waren auf dem Luftweg befördert, sind
sie mit dem Überfliegen der Grenze des Zollgebiets der
Gemeinschaft in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht (vgl.
Art. 3 Abs. 3 ZK). Hinsichtlich der dem Verbringer, d.h. in diesem
Fall dem Flugzeugführer, nach Art. 38 Abs. 1 ZK obliegenden
Beförderungspflicht zur bezeichneten Zollstelle unter
Benutzung des vorgeschriebenen Verkehrsweges schreibt § 2 Abs.
2 des Zollverwaltungsgesetzes (ZollVG) vor, dass einfliegende
Luftfahrzeuge nur auf einem Zollflugplatz landen und ausfliegende
nur von einem solchen abfliegen dürfen. Die
Zollflugplätze werden nach § 2 Abs. 4 Satz 2 ZollVG
i.V.m. § 3 Abs. 1 ZollV im BAnz bekannt gegeben (abgedruckt
auch unter Nr. 1 DV Zollflugplatzzwang). Es handelt sich hierbei -
wie der Senat bereits mit Urteil in BFHE 208, 350, ZfZ 2005, 236 =
SIS 05 17 31 hinsichtlich der besonderen Landeplätze
ausgeführt hat - nicht um eine an den Flugplatzbetreiber
gerichtete Entscheidung, mit der seinem Flugplatz ein besonderer
Status verliehen wird, sondern um eine an den jeweiligen
Flugzeugführer gerichtete zollrechtliche Verkehrsregelung.
Die genannten Vorschriften dienen
ausschließlich der Überwachung des
grenzüberschreitenden Warenverkehrs (§ 1 Abs. 1 ZollVG)
und begründen weder Rechte von Flugplatzbetreibern auf
Aufnahme in die Liste der Zollflugplätze noch verpflichten sie
die Zollverwaltung, bei der Bestimmung von Zollflugplätzen
wirtschaftliche Interessen der Flugplatzbetreiber zu
berücksichtigen. Die Zollverwaltung trifft ihre Entscheidung,
welcher Flugplatz als Zollflugplatz ausgewiesen wird und an welchem
Flugplatz sie dementsprechend eine Abfertigungsstelle einrichtet,
grundsätzlich nach dem Gesichtspunkt einer effektiven
zollamtlichen Überwachung des Warenverkehrs sowie nach
verwaltungsorganisatorischen, verwaltungsökonomischen,
haushaltsrechtlichen und gegebenenfalls sicherheitspolitischen
Gesichtspunkten. Da durch das Vorhandensein einer
Zollabfertigungsstelle Verkehrsströme an bestimmten Punkten
kanalisiert werden, mag dies für einen in der Nähe
befindlichen Gewerbebetrieb (wie z.B. eine Gastwirtschaft oder
einen Flugplatz) wirtschaftlich vorteilhaft sein. Hierbei handelt
es sich jedoch nicht um eine rechtlich geschützte Position,
sondern um ein wirtschaftliches Interesse, welches nur faktisch im
Sinne eines Rechtsreflexes berührt wird. Die zollrechtlichen
Vorschriften begründen keine Rechtsansprüche Einzelner
darauf, dass eine Zollabfertigungsstelle an einem bestimmten Ort
eröffnet wird.
bb) Wenn der Senat gleichwohl mit Urteil in
BFHE 208, 350, ZfZ 2005, 236 = SIS 05 17 31 auch im Rahmen der
Begründetheit jener Klage eine Rechtsverletzung des
betroffenen Flugplatzbetreibers für möglich gehalten und
die Sache an das FG zurückverwiesen hat, war dies durch den
besonderen Umstand jenes Falles begründet, dass die
Zollverwaltung den für den Flugplatzbetreiber bereits
bestehenden wirtschaftlich vorteilhaften Zustand, der sich aus der
Aufnahme seines Flugplatzes in die Liste der besonderen
Landeplätze ergab, mit jenem Flugplatzbetreiber auferlegten
Pflichten verknüpft hatte und die Streichung des Flugplatzes
aus der Liste allein mit der angeblichen Nichterfüllung dieser
Pflichten begründete, weshalb der Senat es für geboten
hielt, jenem Flugplatzbetreiber die gerichtliche Kontrolle der im
Zusammenhang mit dem weiteren Bestand des Flugplatzes als
besonderer Landeplatz auferlegten Pflichten sowie der behaupteten
Pflichtenverletzung zu eröffnen. So verhält es sich im
Streitfall jedoch nicht.
cc) Die Klägerin kann auch aus dem ihr im
Dezember 2001 bewilligten sog. „Probebetrieb“
keine Rechte herleiten. Dieser „Probebetrieb“
war von Anfang an zeitlich befristet und die Klägerin war
darauf hingewiesen worden, dass damit weder eine Bestimmung als
Zollflugplatz verbunden war noch eine solche in Aussicht gestellt
werde. Insbesondere in Anbetracht des in diesem Zeitraum nur sehr
geringen Frachtverkehrs mit Drittländern, der nur drei
Ausfuhrabfertigungen umfasste, konnte die Klägerin kein
schützenswertes Vertrauen darauf entwickeln, dass der
Flugplatz am Ende des „Probebetriebs“ als
Zollflugplatz bestimmt werden würde.
dd) Schließlich wird die Klägerin
durch die Entscheidung des BMF auch nicht in ihrer durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützten Freiheit der Berufsausübung
verletzt. Sie wird durch diese Entscheidung nicht gehindert, den
Flugplatz X zu betreiben, was sie auch nach wie vor tut. Art. 12
Abs. 1 GG gibt dem beruflich Tätigen keinen Anspruch
gegenüber staatlichen Stellen, seinen Beruf unter für die
betreffende Tätigkeit besonders vorteilhaften Bedingungen
ausüben zu können (vgl. Scholz in Maunz/Dürig, Komm.
z. GG, Art. 12 Rz 47). Die Entscheidung des BMF, welche
Flugplätze in Deutschland Zollflugplätze sind, wird nach
den vorstehend aufgeführten (II. 2. a aa) Kriterien getroffen,
die keine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen.
b) Die vorliegende Klage gibt somit entgegen
der vom FG vertretenen Auffassung keinen Anlass, die Entscheidung
des BMF, den Flugplatz X nicht als Zollflugplatz auszuweisen, einer
Ermessensüberprüfung gemäß § 102 FGO zu
unterziehen. Ob die vom BMF für seine Entscheidung
angeführten Gründe sachgerecht und nachvollziehbar sind,
kann nicht auf Antrag der Klägerin einer gerichtlichen
Prüfung zugeführt werden. Es bedarf deshalb auch keiner
Ausführungen des Senats, ob das FG bei seiner
Ermessensüberprüfung die durch § 102 FGO gezogenen
Grenzen beachtet oder nicht vielmehr unzulässigerweise eigene
Erwägungen an die Stelle der behördlichen Erwägungen
gesetzt hat.
c) Die Klägerin kann schließlich
auch keine Verlängerung des seinerzeit befristet
gewährten „Probebetriebs“ beanspruchen.
Dieser bestand darin, dass seinerzeit für den Frachtverkehr
mit Drittländern über den Flugplatz X Befreiungen von der
Beförderungspflicht gemäß § 5 Abs. 4 ZollV
gewährt wurden und das BMF die OFD unter Verzicht auf die
insoweit gemäß Abs. 12 Unterabs. 3 der Dienstvorschrift
zur Erfassung des Warenverkehrs (VSF Z 06 01) bestehende
Vorlagepflicht ermächtigt hatte, solche Befreiungen im
Einzelfall zu erteilen. Die Klägerin hat weder einen Anspruch
auf Fortführung dieser verwaltungsinternen Ermächtigung
noch auf Gewährung weiterer Befreiungen im Einzelfall, da die
nach § 5 Abs. 4 ZollV mögliche Befreiung von der
Beförderungspflicht im Verwaltungsweg unter den dort genannten
Voraussetzungen, deren Vorliegen im betreffenden Einzelfall zu
prüfen ist, dem Verbringer von Waren gewährt wird, nicht
jedoch dem Betreiber des Flugplatzes, zu dem die Waren
befördert werden.