Die Revision des Klägers gegen das Urteil
des Finanzgerichts des Saarlandes vom 28.11.2018 - 3 K 1330/16 wird
als unbegründet zurückgewiesen.
Die Kosten des Revisionsverfahrens hat der
Kläger zu tragen.
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I. Die Beteiligten streiten über die
Nichtannahme einer Zollanmeldung wegen eines Verstoßes gegen
das Verbringungsverbot nach § 73 des Arzneimittelgesetzes
(AMG).
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Am 27.06.2016 hielt eine nachgeordnete
Dienststelle des Beklagten und Revisionsbeklagten (Hauptzollamt -
HZA - ), das Zollamt Germersheim, Abfertigungsstelle Internationale
Frachtstation Speyer (AbfSt IFS Speyer), eine an den Kläger
und Revisionskläger (Kläger) gerichtete Postsendung aus
den Vereinigten Staaten von Amerika wegen des Verdachts eines
Verstoßes gegen das AMG an. Das HZA leitete den Vorgang mit
der Bitte um Prüfung an das Landesamt für Soziales,
Jugend und Versorgung (LSJV), Landau, Rheinland-Pfalz, als
Arzneimittelbehörde weiter. Das LSJV kam zu dem Ergebnis, dass
es sich bei vier der in der Postsendung enthaltenen Produkte um
nicht einfuhrfähige Arzneimittel handle, die gemäß
§ 73 AMG einem Verbringungsverbot unterlägen und somit
nicht im Postverkehr eingeführt werden dürften.
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Das HZA teilte dem Kläger daraufhin
mit Bescheid vom 11.07.2016 mit, dass die Zollanmeldung nicht
angenommen werden könne. Weiter heißt es in dem
Bescheid, die nicht einfuhrfähigen Waren würden zur
weiteren Bearbeitung an die Arzneimittelbehörde
weitergeleitet; an diese könne sich der Kläger wegen
eventueller Fragen wenden. Bezeichnung, Anschrift und Telefonnummer
des LSJV wurden in dem Bescheid genannt.
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Der Kläger legte gegen den Bescheid
des HZA Einspruch ein und machte geltend, sowohl das Land
Niedersachsen als auch das Land Nordrhein-Westfalen hätten die
streitigen Produkte als Nahrungsergänzungsmittel eingestuft;
eine Kopie des Schreibens des HZA Münster füge er bei.
Die Produkte würden in der Bundesrepublik Deutschland
(Deutschland) in vielen „Shops“
verkauft, nicht in Apotheken, und auch von dem Zollamt Reutlingen
seien sie nach einer Prüfung freigegeben worden.
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Das HZA wies den Einspruch nach einer
erneuten Stellungnahme des LSJV vom 11.08.2016 mit Entscheidung vom
13.09.2016 als unbegründet zurück und führte hierzu
aus, Privatpersonen dürften nach dem deutschen
Arzneimittelrecht im Wege des Postversands grundsätzlich keine
Arzneimittel aus dem Ausland beziehen. Dabei könnten auch
Präparate, die im Ausland frei gehandelt würden, in
Deutschland als Arzneimittel gelten. Das LSJV habe als die für
den Vollzug des Arzneimittelrechts fachlich zuständige
Behörde entschieden, dass die streitigen Präparate als
Funktionsarzneimittel den Bestimmungen des AMG unterlägen.
Daher sei es nicht zulässig, die Präparate in den freien
Verkehr zu überführen. Die Waren gälten als in
vorübergehender Verwahrung befindlich, bis sie im Einklang mit
den zollrechtlichen Vorschriften zerstört,
wiederausgeführt oder anderweitig verwertet werden
könnten (Art. 198 des Zollkodex der Union - UZK -, Art. 220
Abs. 2 Satz 2 und Art. 247 Abs. 2 der Durchführungsverordnung
(EU) 2015/2447 der Kommission vom 24.11.2105 mit Einzelheiten zur
Umsetzung von Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des
Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des
Zollkodex der Union, Amtsblatt der Europäischen Union 2015,
Nr. L 343, 558). Die Stellungnahme des LSJV vom 11.08.2016
fügte das HZA der Einspruchsentscheidung bei.
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Die dagegen gerichtete Klage, die sich nur
noch auf die Produkte A, B und C bezog, hatte keinen Erfolg. Das
Finanzgericht (FG) entschied (unter Hinweis auf das Senatsurteil
vom 21.07.2009 - VII R 2/08, BFHE 225, 517, ZfZ 2009, 297 = SIS 09 29 91), dass das HZA die Annahme der Zollanmeldung gemäß
§ 7 Abs. 1 Nr. 3 des Zollverwaltungsgesetzes (ZollVG) habe
ablehnen müssen; denn für die nicht einfuhrfähigen
Arzneimittel bestehe ein Einfuhrverbot gemäß § 73
AMG. Es handle sich um Arzneimittel i.S. von § 2 Abs. 1 AMG
und die Voraussetzungen für eine Ausnahme von dem
Verbringungsverbot lägen nicht vor. Dies ergebe sich für
die betroffenen Präparate aus den nachvollziehbaren
Stellungnahmen des LSJV. An diese Stellungnahmen sei das HZA
gebunden. Ob die Entscheidung der Arzneimittelbehörde
rechtmäßig sei, könne auch vom FG im vorliegenden
Verfahren nicht überprüft werden.
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Dagegen wendet sich der Kläger mit
seiner Revision. Er macht im Wesentlichen geltend, das FG habe
§ 76 Abs. 1 Satz 1 der Finanzgerichtsordnung (FGO) verletzt,
weil es den Amtsermittlungsgrundsatz nicht beachtet habe. Es habe
sich in seinem Urteil vollumfänglich auf die Wertungen des
LSVJ bezogen und weder die Zuständigkeit dieser Behörde
noch die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung
überprüft. Weder seine Anregung, ein
Sachverständigengutachten über die Bewertung der Waren
einzuholen, noch die vorgelegten Entscheidungen des HZA
Münster und des Zollamts Reutlingen habe das FG
berücksichtigt. Folgte man der Auffassung des FG, hätte
der rechtssuchende Bürger keine Möglichkeit, die
Entscheidung der Arzneimittelbehörde gerichtlich
überprüfen zu lassen. Fraglich sei auch, ob das LSVJ
überhaupt die hier zuständige Arzneimittelbehörde
sei; denn handelnde Zollbehörde sei im Streitfall das HZA
Saarbrücken gewesen. Schließlich sei die Weiterleitung
an die Arzneimittelüberwachungsbehörde gemäß
§ 12 ZollVG rechtswidrig gewesen; denn eine
Weiterleitungsbefugnis bestehe nur gegenüber der
Staatsanwaltschaft oder im Fall einer Ordnungswidrigkeit
gegenüber der für die Verfolgung und Ahndung
zuständigen Verwaltungsbehörde. Der
Arzneimittelbehörde sei dagegen gemäß § 74
Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG lediglich Mitteilung zu machen.
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Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil sowie den Bescheid
des HZA vom 11.07.2016 in Gestalt der Einspruchsentscheidung vom
13.09.2016 bezüglich der Produkte A, B und C aufzuheben und
das HZA zu verpflichten, die streitigen Waren zum zollrechtlich
freien Verkehr zu überlassen.
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Das HZA beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
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II. Die Revision ist in Bezug auf die
Nichtannahme der Zollanmeldung unbegründet und nach § 126
Abs. 2 FGO zurückzuweisen (1.). Hinsichtlich des
Verpflichtungsantrags auf Überlassung der streitigen Waren zum
zollrechtlich freien Verkehr ist die Revision hingegen
unzulässig (2.).
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Ist die Revision teilweise unzulässig und
teilweise unbegründet, kann der Bundesfinanzhof (BFH)
darüber einheitlich durch Urteil entscheiden (BFH-Urteil vom
19.09.2012 - IV R 45/09, BFHE 239, 66, BStBl II 2013, 123 = SIS 12 27 93, Rz 22, m.w.N.; s.a. Gräber/Ratschow,
Finanzgerichtsordnung, 9. Aufl., § 126 Rz 4).
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1. Das angefochtene Urteil entspricht
hinsichtlich der Nichtannahme der streitigen Zollanmeldung
Bundesrecht (§ 118 Abs. 1 Satz 1 FGO). Zutreffend hat das FG
entschieden, dass der Annahme (Art. 172 UZK) ein Einfuhrverbot
gemäß § 73 AMG entgegenstand.
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a) Die Annahme der Zollanmeldung setzt voraus,
dass für die Waren keine Verbote und Beschränkungen
gelten.
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Gemäß Art. 134 Abs. 1 Unterabs. 1
Satz 1 UZK unterliegen Waren, die in das Zollgebiet der Union
verbracht werden, ab dem Zeitpunkt ihres Eingangs der zollamtlichen
Überwachung und können einer Zollkontrolle unterzogen
werden. Die zollamtliche Überwachung erstreckt sich
gemäß Art. 134 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 UZK auch auf
die Einhaltung von Verboten und Beschränkungen.
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Gemäß Art. 172 UZK werden
Zollanmeldungen, die die Anforderungen des Titels V Kapitel 2 des
UZK erfüllen, von den Zollbehörden unverzüglich
angenommen, sofern die betreffenden Waren den Zollbehörden
gestellt wurden. Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 3 ZollVG
lehnt die Zollbehörde die Annahme einer Zollanmeldung ab, wenn
Verbote und Beschränkungen entgegenstehen (s. dazu auch
Senatsurteil vom 19.10.2021 - VII R 7/18, zur amtlichen
Veröffentlichung bestimmt, ZfZ 2022, 83 = SIS 22 01 51, Rz 28
ff., m.w.N.).
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b) Im Streitfall steht der Annahme der
Zollanmeldung das Verbringungsverbot des § 73 AMG entgegen. An
die diesbezügliche Stellungnahme des LSJV ist das HZA
gebunden.
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aa) Gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 AMG (i.d.F. des Gesetzes zur Bekämpfung von Doping im
Sport vom 10.12.2015, BGBl I 2015, 2210) dürfen Arzneimittel,
die der Pflicht zur Zulassung oder Genehmigung nach § 21a AMG
oder zur Registrierung unterliegen, in den Geltungsbereich dieses
Gesetzes nur verbracht werden, wenn sie zum Verkehr im
Geltungsbereich dieses Gesetzes zugelassen, nach § 21a AMG
genehmigt, registriert oder von der Zulassung oder der
Registrierung freigestellt sind und der Empfänger in dem Fall
des Verbringens aus einem Land, das nicht Mitgliedstaat der
Europäischen Union oder ein anderer Vertragsstaat des
Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum ist, eine
Erlaubnis nach § 72 AMG besitzt.
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bb) Die Entscheidung darüber, ob diese
Voraussetzungen erfüllt sind, obliegt der nach Landesrecht
zuständigen Arzneimittelüberwachungsbehörde.
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(1) Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1
AMG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 6 ZollVG wirken
das Bundesministerium der Finanzen (BMF) und die von ihm bestimmten
Zolldienststellen bei der Überwachung des Verbringens von
Arzneimitteln und Wirkstoffen in den Geltungsbereich dieses
Gesetzes und der Ausfuhr mit. Dabei haben die genannten
Behörden die in § 74 Abs. 1 Satz 2 AMG aufgeführten
Befugnisse, deren Ausübung in ihrem pflichtgemäßen
Ermessen (§ 5 Abgabenordnung - AO - ) steht (s. Wortlaut des
§ 74 Abs. 1 Satz 2 AMG:
„können“).
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Zu diesen Befugnissen gehört
gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG auch die
Befugnis, den Verdacht von Verstößen gegen Verbote und
Beschränkungen dieses Gesetzes oder der nach diesem Gesetz
erlassenen Rechtsverordnungen, der sich bei der Wahrnehmung ihrer
Aufgaben ergibt, den zuständigen Verwaltungsbehörden
mitzuteilen sowie gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
AMG die Befugnis anzuordnen, dass die betreffenden Arzneimittel und
Wirkstoffe auf Kosten und Gefahr des Verfügungsberechtigten
einer für die Arzneimittelüberwachung zuständigen
Behörde vorgeführt werden. Diese Bestimmungen
verdrängen als spezielle Regelungen für das AMG die
allgemeine Regelung des § 12 ZollVG, der seinem Wortlaut
entsprechend nur „vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher
Regelungen“ gilt (zur allgemeinen
Subsidiarität von § 12 ZollVG s.a. Weerth in Dorsch,
Zollrecht, § 12 ZollVG Rz 1 und 13).
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Im Übrigen obliegt die Ausführung
des AMG den Ländern als eigene Angelegenheit (Art. 83 des
Grundgesetzes - GG - ), soweit nicht den nach § 77 AMG
zuständigen Bundesoberbehörden die Ausführung von
Vorschriften des AMG gesondert zugewiesen worden ist (s.a. Delewski
in Kügel/Müller/Hofmann, Arzneimittelgesetz, 3. Aufl.
2022, § 64 Rz 45 f.; Rehmann, Arzneimittelgesetz, 5. Aufl.
2020, § 64 Rz 1 und § 77 Rz 1). Dementsprechend regeln
die Länder auch die Einrichtung der Behörden und das
Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG).
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(2) Ausgehend von dieser Aufgabenverteilung
und unter Berücksichtigung der bundesstaatlichen
Kompetenzordnung sowie des Umstands, dass die Zolldienststellen -
als Bundesbehörden - bei der Überwachung des Verbringens
von Arzneimitteln und Wirkstoffen in den Geltungsbereich dieses
Gesetzes und der Ausfuhr lediglich im Rahmen der ihnen
ausdrücklich zugewiesenen Befugnisse
„mitwirken“, folgt, dass die
Zolldienststellen selbst keine
Arzneimittelüberwachungsbehörden im Sinne des AMG
sind.
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Die Zollbehörden sind daher auch nicht
berechtigt, arzneimittelrechtliche Sachverhalte eigenständig
zu beurteilen und insbesondere andere Entscheidungen als die
Arzneimittelüberwachungsbehörde zu treffen. Besteht der
Verdacht eines Verstoßes gegen arzneimittelrechtliche
Vorschriften, haben die Zolldienststellen die zuständige
Überwachungsbehörde einzuschalten. Ohne deren Beteiligung
kann die Zolldienststelle keine auf § 73 Abs. 3 Satz 2 AMG
gestützten zollrechtlichen Konsequenzen ziehen, also weder
eine Zollanmeldung ablehnen noch eine bereits angenommene
Zollanmeldung für ungültig erklären (Senatsurteil in
BFHE 225, 517, ZfZ 2009, 297 = SIS 09 29 91, unter II.2.c; gleicher
Ansicht: FG München, Urteil vom 12.04.2011 - 14 K 1638/10,
juris = SIS 11 21 47, Rz 19; s.a. Kügel in
Kügel/Müller/Hofmann, a.a.O., § 74 Rz 7; Rehmann,
a.a.O., § 74 Rz 1). An die Entscheidung der zuständigen
Überwachungsbehörde sind die Zolldienststellen somit
gebunden (vgl. auch FG Hamburg, Urteil vom 24.04.2014 - 4 K 78/13,
juris = SIS 14 20 56, Rz 18); das gilt jedenfalls dann, wenn diese
Entscheidung nicht offensichtlich rechtswidrig ist.
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Das entspricht im Übrigen auch den in
Abs. 33 getroffenen Regelungen der Dienstvorschrift Arzneimittel
(DV Arzneimittel) des BMF (in der für den im Streitfall
maßgeblichen Zeitraum geltenden Fassung vom 11.04.2014).
Gemäß Abs. 34 DV Arzneimittel richtet sich das weitere
Verfahren nach Einschaltung der zuständigen
Überwachungsbehörde nach den arzneimittelrechtlichen
Maßnahmen (§ 69 AMG).
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(3) Die Bestimmung der nach den
arzneimittelrechtlichen Vorschriften zuständigen
Überwachungsbehörde erfolgt in zwei Schritten.
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In einem ersten Schritt ist festzustellen,
welches Bundesland die Verbandskompetenz zur Sachentscheidung
besitzt. Wenn keine speziellen koordinierten landesrechtlichen
Kompetenzregelungen vorliegen, ist diese Frage durch entsprechende
Anwendung der mit § 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVfG) übereinstimmenden Regelungen über die
örtliche Zuständigkeit in den
Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder zu beantworten. In
einem zweiten Schritt ist auf der Grundlage des Landesrechts des
zur Sachentscheidung befugten Bundeslandes zu ermitteln, welche
Behörde innerhalb des Landes örtlich zuständig ist
(vgl. allgemein zur Bestimmung der Verbandskompetenz und zur
Unterscheidung zwischen Verbandskompetenz und örtlicher
Zuständigkeit: Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteil vom
22.03.2012 - 1 C 5/11, BVerwGE 142, 195, m.w.N.; Hessischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 29.06.2020 - 2 B 608/20,
Verkehrsrechtliche Mitteilungen 2020, Nr. 60;
Oberverwaltungsgericht (OVG) der Freien Hansestadt Bremen,
Beschluss vom 06.06.2019 - 1 LA 86/17, Zeitschrift für
öffentliches Recht in Norddeutschland 2019, 450).
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Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des
Arzneimittelgesetzes (AMGVwV) vom 29.03.2006 (Bundesanzeiger,
Amtlicher Teil, 2006, 2287) macht das Bundesministerium für
Gesundheit gemeinsam mit dem Bundesministerium für
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ein
Verzeichnis der zuständigen Behörden, Stellen und
Sachverständigen bekannt.
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c) Für das finanzgerichtliche Verfahren
folgt daraus, dass in diesem, soweit die zuständige
Arzneimittelüberwachungsbehörde eingeschaltet worden ist,
nur über die Rechtmäßigkeit des Handelns der
Zollbehörden im Zusammenhang mit der Überwachung der
Einfuhr von Arzneimitteln zu entscheiden ist (so auch FG Hamburg,
Urteil vom 24.04.2014 - 4 K 78/13, juris = SIS 14 20 56, Rz 21).
Die Überprüfungsbefugnis des FG reicht dabei nur so weit,
wie den Zollbehörden eine eigene Entscheidungsbefugnis
zukommt. Die Entscheidung der arzneimittelrechtlichen
Überwachungsbehörde - als Fachbehörde - unterliegt
dementsprechend nicht der gerichtlichen Kontrolle durch die
Finanzgerichte.
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Weder die Sachaufklärungspflicht des
Gerichts gemäß § 76 Abs. 1 FGO noch seine
Vorfragenkompetenz gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 des
Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) i.V.m. § 155 FGO noch
schließlich die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG
stehen der nur eingeschränkten Prüfungskompetenz des FG
entgegen.
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aa) Zwar sind die Finanzgerichte
gemäß § 76 Abs. 1 FGO - ebenso wie die
Finanzbehörden (§ 88 Abs. 1 AO) - grundsätzlich
nicht nur befugt, sondern verpflichtet, auch Vorfragen aus anderen
Rechtsgebieten zu prüfen und zu entscheiden (vgl. auch
BFH-Urteil vom 18.03.2004 - III R 50/02, BFHE 205, 278, BStBl II
2004, 594 = SIS 04 22 06, unter II.3.c, m.w.N.).
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Zudem hat das FG gemäß § 17
Abs. 2 Satz 1 GVG i.V.m. § 155 FGO den Rechtsstreit unter
allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten zu
prüfen und zu entscheiden. Die Bestimmung eröffnet eine
rechtswegüberschreitende Sachkompetenz, sofern der
beschrittene Rechtsweg zu dem angerufenen Gericht für einen
Klagegrund zulässig ist (s. Begründung zum
Regierungsentwurf zu dem am 01.01.1991 in Kraft getretenen Vierten
Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom
17.12.1990 [BGBl I 1990, 2809], BT-Drucks. 11/7030, S. 37; vgl.
auch Senatsbeschluss vom 09.04.2002 - VII B 73/01, BFHE 198, 55,
BStBl II 2002, 509 = SIS 02 09 26, unter II.1.). Das angerufene
Gericht ist im Rahmen der sog. Vorfragenkompetenz insbesondere auch
für die eigenständige Prüfung und Entscheidung von
Vorfragen aus anderen Rechtsgebieten zuständig (s. Steinhauff
in Hübschmann/Hepp/Spitaler - HHSp -, § 34 FGO Rz 51,
m.w.N.).
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Schließlich gewährleistet die
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, dass Hoheitsakte
grundsätzlich in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht
einer vollständigen richterlichen Rechtskontrolle unterzogen
werden müssen (ständige Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts - BVerfG -, s. dazu die Nachweise bei
Schmidt-Aßmann in Dürig/Herzog/Scholz, Komm. z. GG, Art.
19 Abs. 4 Rz 183).
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bb) Allerdings können sowohl die
Sachaufklärungspflicht des FG gemäß § 76 Abs.
1 FGO als auch seine Vorfragenkompetenz gemäß § 17
Abs. 2 Satz 1 GVG durch die Tatbestands- bzw. Feststellungswirkung
von Hoheitsakten anderer Behörden eingeschränkt
werden.
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(1) Soweit Steuergesetze die Entscheidungen
der Finanzbehörden von Entscheidungen ressortfremder
Behörden (z.B. Verkehrs-, Gewerbeaufsichts-, Gesundheits-,
Versorgungs-, Bauordnungs- und Denkmalschutzbehörden etc.)
abhängig machen oder den Steuertatbestand an tatsächliche
oder rechtliche Vorgänge aus dem Bereich eines anderen
Ressorts anknüpfen, sind die Finanzbehörden
regelmäßig nicht nur berechtigt, sondern auch
verpflichtet, den Inhalt der ressortfremden Entscheidung unbesehen,
d.h. ohne diese nochmals überprüfen zu müssen und zu
dürfen, zu übernehmen (Seer in Tipke/Kruse, § 88 AO
Rz 48; Drüen in HHSp, § 88 AO Rz 48). Unterschieden wird
(u.a.) zwischen Tatbestandswirkung und Feststellungswirkung, wobei
die in Rechtsprechung und Schrifttum verwendete Terminologie nicht
einheitlich ist (s. etwa Drüen in HHSp, § 88 AO Rz 54;
vgl. allgemein auch Clausing/Kimme in Schoch/Schneider,
Verwaltungsrecht, Verwaltungsgerichtsordnung, Band 2, § 121
VwGO Rz 38; Eisenmenger in Wolff/Bachof/Stober/Kluth,
Verwaltungsrecht I, 13. Aufl., § 20 Rz 53 ff.).
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Der Begriff
„Tatbestandswirkung“ beschreibt
nach dem Verständnis des erkennenden Senats die Bindung (hier)
der Finanzbehörden an die Tatsache, dass eine andere
Behörde einen wirksamen Verwaltungsakt oder ein anderes
Gericht einen wirksamen judiziellen Akt erlassen hat. Der Begriff
„Feststellungswirkung“ beschreibt
dagegen die Bindung der Finanzbehörden an die
tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen einer
ressortfremden Behörde (vgl. Seer in Tipke/Kruse, § 88 AO
Rz 48; Drüen in HHSp, § 88 AO Rz 48 ff.; Söhn in
HHSp, § 118 AO Rz 380 ff.; s. allgemein auch Goldhammer in
Schoch/ Schneider, Verwaltungsrecht, Verwaltungsverfahrensgesetz,
Band 4, § 43 VwVfG Rz 75 ff. und 81; Eisenmenger in
Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 13. Aufl., § 20
Rz 53 ff.). Lediglich bei einer offenkundig sachlich unzutreffenden
fachbehördlichen Entscheidung kann diese Bindungswirkung
entfallen (vgl. BFH-Beschluss vom 16.05.2007 - V B 91/06, BFH/NV
2007, 1932 = SIS 07 32 78, unter II.2.; s.a. BFH-Urteil vom
29.10.1965 - VI 142/64 U, BFHE 84, 53, BStBl III 1966, 19 = SIS 66 00 13).
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Die Berücksichtigung der
Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts bedarf keiner gesetzlichen
Grundlage; vielmehr erfordert erst ihr Ausschluss eine explizite
gesetzliche Regelung (BFH-Urteil vom 21.01.2010 - VI R 52/08, BFHE
228, 295, BStBl II 2010, 703 = SIS 10 13 17, Rz 20, m.w.N.). Die
Feststellungswirkung einer Verwaltungsentscheidung hingegen muss
sich - ausdrücklich oder konkludent - aus dem jeweiligen
Gesetz ergeben (so zutreffend Seer in Tipke/Kruse, § 88 AO Rz
48; Drüen in HHSp, § 88 AO Rz 54 am Ende, m.w.N.).
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37
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(2) Tatbestandswirkung und
Feststellungswirkung der Entscheidungen ressortfremder
Behörden können über ihre Wirkung gegenüber den
Finanzbehörden hinaus auch die Prüfungsbefugnis und die
Entscheidungskompetenz des FG einschränken (vgl. Steinhauff in
HHSp, § 34 FGO Rz 53, m.w.N.; s. allgemein auch Krumm in
Tipke/Kruse, § 76 FGO Rz 44; Schmidt-Aßmann/Schenk in
Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Verwaltungsgerichtsordnung,
Band 1, Einleitung Rz 183). Es muss allerdings gewährleistet
sein, dass der Rechtsschutz des Steuerpflichtigen durch die
Einschränkung der Gerichte keinen unzumutbaren Risiken und
Lasten ausgesetzt ist (so zutreffend Schmidt-Aßmann/Schenk in
Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Verwaltungsgerichtsordnung,
Band 1, Einleitung Rz 183).
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38
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Dementsprechend weist auch das BVerfG in
ständiger Rechtsprechung darauf hin, dass die Garantie des
Art. 19 Abs. 4 GG zwar effektiven Rechtsschutz durch die Gerichte
auch in Form einer hinreichenden Prüfungsbefugnis über
die tatsächliche und rechtliche Seite des
Rechtsschutzbegehrens gewährleistet und dass dies
grundsätzlich eine Bindung der rechtsprechenden Gewalt an
tatsächliche oder rechtliche Feststellungen seitens anderer
Gewalten hinsichtlich dessen, was im Einzelfall rechtens ist,
ausschließt. Dies gilt aber - so das BVerfG ausdrücklich
- nur „unbeschadet normativ eröffneter Gestaltungs-,
Ermessens- und Beurteilungsspielräume sowie der
Tatbestandswirkung von Hoheitsakten“ (s.
BVerfG-Beschlüsse vom 10.12.2009 - 1 BvR 3151/07, NVwZ 2010,
435, unter II.2.a aa; vom 15.10.2009 - 1 BvR 3522/08, juris, unter
II.4.; vom 22.10.1986 - 2 BvR 197/83 [Solange II], BVerfGE 73, 339,
unter B.I.3.c aa; vom 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80 [Sasbach], BVerfGE
61, 82, unter B.II.2.).
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Gleichermaßen führt etwa der VI.
Senat des BFH in Bezug auf Verwaltungsakte ressortfremder
Behörden aus, die Tatbestandswirkung sei Ausfluss von Art. 20
Abs. 3 GG und bezwecke, dass die Entscheidung über
Rechtmäßigkeit und Bestand eines behördlichen
Bescheids den dazu berufenen Spezialgerichten vorbehalten bleibe
(BFH-Urteil in BFHE 228, 295, BStBl II 2010, 703 = SIS 10 13 17, Rz
19 f., m.w.N.).
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Für die Feststellungswirkung hoheitlicher
Entscheidungen ressortfremder Behörden, die keine
Verwaltungsakte sind, kann nach Ansicht des erkennenden Senats
nichts anderes gelten, sofern der Steuerpflichtige dadurch nicht
rechtsschutzlos gestellt wird.
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(3) Bezogen auf das AMG ergibt sich die
Bindungswirkung der Entscheidung der zuständigen
Arzneimittelbehörden konkludent aus den Regelungen zur
Aufgabenverteilung in § 74 Abs. 1 Satz 1 AMG i.V.m. § 1
Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 6 ZollVG (s. oben unter II.1.b bb(1)
und (2)). Dies hat der erkennende Senat bereits entschieden
(Senatsurteil in BFHE 225, 517, ZfZ 2009, 297 = SIS 09 29 91, unter
II.2.c).
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(4) Zu berücksichtigen ist in diesem
Zusammenhang auch, dass die Vorfragenkompetenz nach § 17 Abs.
2 GVG dann ohnehin nicht betroffen ist, wenn das, was sich
prozessual als Vorfrage erweist, nach dem Klageziel des
Klägers in Wahrheit die Hauptfrage ist und damit den
eigentlichen Kern der Streitigkeit bildet (vgl. OVG Lüneburg,
Beschluss vom 12.07.2005 - 11 ME 390/04, NVwZ -
Rechtsprechungs-Report 2006, 34, m.w.N.; Vogt-Beheim in
Anders/Gehle, Zivilprozessordnung, 80. Aufl., § 13 GVG Rz 16;
Eymelt-Niemann in: Kern/Diehm, ZPO, 2. Aufl. 2020, § 13 GVG,
Rz 45).
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(5) Soweit der Senat in seinem Beschluss vom
22.04.2008 - VII B 128/07 (BFH/NV 2008, 1557 = SIS 08 32 37, unter
II.1.b) hinsichtlich der Ablehnung einer Zollanmeldung von einer
eigenständigen Prüfungsbefugnis des FG in Bezug auf die
Frage, ob ein Produkt nach der Verkehrsauffassung als Arzneimittel
anzusehen ist, ausgegangen ist, hat er diese Ansicht bereits mit
Senatsurteil in BFHE 225, 517, ZfZ 2009, 297 = SIS 09 29 91 (unter
II.2.c) eingeschränkt.
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cc) Der betroffene Bürger wird durch die
Beschränkung der Sachaufklärungspflicht und der
Vorfragenkompetenz des FG auch nicht rechtsschutzlos gestellt. Denn
gegen die Maßnahmen der zuständigen
Überwachungsbehörde (§ 69 AMG) steht dem Adressaten
der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Verwaltungsgerichtsordnung -
VwGO - ) offen (vgl. etwa Vorlagebeschluss des BVerwG vom
03.08.1989 - 3 C 7/86, juris; Urteil des Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg vom 11.02.2010 - 9 S 3331/08, Sammlung
Lebensmittelrechtlicher Entscheidungen 60, 296; Urteil des OVG des
Saarlandes vom 03.02.2006 - 3 R 7/05, Zeitschrift für das
gesamte Lebensmittelrecht - ZLR - 2006, 173; Urteil des OVG
Lüneburg vom 24.10.2002 - 11 LC 207/02, ZLR 2003, 371; s.a.
Delewski in Kügel/Müller/Hofmann, a.a.O., § 69 Rz
75; Rehmann, a.a.O., § 69 Rz 17, sowie Brandenburg/Kock in
Dorsch, Zollrecht, Art. 134 UZK Rz 97.1 [Loseblatt, Dokumentstand
190. Ergänzungslieferung 01.2020]; Schoenfeld in
Krenzler/Herrmann/Niestedt, EU-Außenwirtschafts- und
Zollrecht, Art. 134 UZK Rz 33 [Loseblatt, Dokumentstand 9.
Ergänzungslieferung 05.2017]).
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Die eingeschränkte Prüfungsbefugnis
des FG ist somit Reflex der Zuständigkeitsverteilung zwischen
den Arzneimittelbehörden als Landesbehörden, die der
justiziellen Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegen,
und den Hauptzollämtern als Bundesbehörden. Die
Feststellungswirkung gewährleistet damit auch die
bundesstaatliche Kompetenzverteilung bei der Ausführung von
Bundesgesetzen, indem die Zuständigkeit für die
gerichtliche Kontrolle an die Aufgabenverteilung zwischen den
beteiligten Behörden anknüpft.
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d) Für den vorliegenden Streitfall folgt
daraus, dass das HZA die Annahme der streitigen Zollanmeldung auf
der Grundlage der Stellungnahme des LSJV zurecht verweigert
hat.
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Das LSJV ist die im Streitfall zuständige
Arzneimittelüberwachungsbehörde. Die Verbandskompetenz
(s.o. unter II.1.b bb (3)) des Landes Rheinland-Pfalz folgt aus
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 VwVfG analog; denn Anlass
für die Amtshandlung der
Arzneimittelüberwachungsbehörde ist die
Überprüfung der Einfuhrfähigkeit von Waren durch die
AbfSt IFS Speyer gewesen und das LSJV ist zuerst mit der Sache
befasst worden. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit
des LSJV folgt aus § 1 der Landesverordnung über
Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Arzneimittel- und des
Transfusionsrechts vom 28.11.2000 (Gesetz- und Verordnungsblatt
für das Land Rheinland-Pfalz 2000, 499) .
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Somit war die AbfSt IFS Speyer
gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG berechtigt und
verpflichtet, ihren Verdacht eines Verstoßes gegen § 73
AMG dem LSJV als der für den Vollzug des Arzneimittelrechts in
Rheinland-Pfalz zuständigen Behörde zu melden. Das LSJV
hat entschieden, dass die streitigen Präparate als
Funktionsarzneimittel den Bestimmungen des AMG unterliegen.
Anhaltspunkte dafür, dass diese Entscheidung offenkundig
unzutreffend wäre, sind nicht ersichtlich; der Umstand, dass
andere Arzneimittelbehörden in vergleichbaren Fällen
anders entschieden haben mögen, begründet jedenfalls
keine offenkundige Rechtswidrigkeit der vorliegenden Entscheidung.
Somit sind sowohl das HZA als auch das FG an diese Entscheidung
gebunden. Will der Kläger dagegen vorgehen, muss er sich an
das LSJV wenden und - gegebenenfalls - den Verwaltungsrechtsweg
beschreiten.
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2. Soweit der Kläger beantragt hat, das
HZA zu verpflichten, die streitigen Waren zum zollrechtlich freien
Verkehr zu überlassen, ist die Revision unzulässig.
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Dem Protokoll über die mündliche
Verhandlung vom 28.11.2018 zufolge war der Klageantrag des
Klägers im erstinstanzlichen Verfahren auf die Annahme der
streitigen Zollanmeldung beschränkt. Eine Überlassung
dieser Waren hat der Kläger dort nicht beantragt. Eine
Erweiterung des Klageantrags ist im Revisionsverfahren
ausgeschlossen; die Revision ist insoweit mangels formeller
Beschwer unzulässig (ständige Rechtsprechung, vgl.
BFH-Urteile vom 01.06.2016 - X R 43/14, BFHE 254, 536, BStBl II
2017, 55 = SIS 16 22 01, Rz 14, und
vom 22.12.2010 - I R 110/09, BFHE 232, 415, BStBl II 2014, 119 =
SIS 11 13 58, Rz 30, m.w.N.; s.a.
Gräber/Ratschow, a.a.O., § 123 Rz 2, m.w.N.).
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Im Übrigen wäre die Revision aber
auch in diesem Punkt aus den dargelegten Gründen
unbegründet; denn Waren werden nach Art. 194 Abs. 1 UZK von
den Zollbehörden (u.a.) nur dann überlassen, wenn
für diese Waren keine Verbote gelten.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf §
135 Abs. 2 FGO.
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