Die Revision des Hauptzollamts gegen das
Urteil des Finanzgerichts Baden-Württemberg vom 26.1.2016 11 K
2973/14 wird als unbegründet zurückgewiesen.
Die Kosten des Revisionsverfahrens hat das Hauptzollamt zu
tragen.
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I. Die Klägerin und Revisionsbeklagte
(Klägerin) ist ein Kreditinstitut, das jährlich in
mehreren tausend Fällen Pfändungs- und
Einziehungsverfügungen erhält, mit denen
Finanzbehörden in gegen die Klägerin gerichtete
Forderungen ihrer Kunden wegen deren Abgabenschulden vollstrecken.
Aufgrund eines Vollstreckungsauftrags einer Krankenkasse wegen
rückständiger Sozialversicherungsbeiträge des
Vollstreckungsschuldners R pfändete der Beklagte und
Revisionskläger (das Hauptzollamt - HZA - ) mit Verfügung
vom 17.4.2014 näher bezeichnete Ansprüche des
Vollstreckungsschuldners gegen die Klägerin und ordnete die
Einziehung der gepfändeten Ansprüche bis zur Höhe
des von R geschuldeten Gesamtbetrags an. Mit
Drittschuldnererklärung vom selben Tag erkannte die
Klägerin die Pfändung und Einziehung an. In der Folgezeit
gewährte das HZA einen Vollstreckungsaufschub gegen
Teilzahlungen. Zugleich schränkte es mit Schreiben vom
30.6.2014 die Pfändungs- und Einziehungsverfügung in der
Weise ein, dass es die Klägerin bat, bis auf Widerruf keine
Beträge aufgrund der Pfändung einzubehalten. Dabei wies
es darauf hin, dass die Pfändungsverfügung aufrecht
erhalten werde und in jedem Fall gegenüber später
zugestellten Pfändungen bzw. Abtretungen vorrangig bleibe. Als
Rechtsgrundlage für die Einschränkung der Pfändungs-
und Einziehungsverfügung berief sich das HZA auf § 258
der Abgabenordnung (AO) und auf das Urteil des Oberlandesgerichts
(OLG) Düsseldorf vom 15.6.1998 1 U 183/97 (OLGR
Düsseldorf 1998, 451).
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Auf den Einspruch der Klägerin hob das
HZA mit Verfügung vom 20.8.2014 die Pfändungs- und
Einziehungsverfügung vom 17.4.2014 auf und wies darauf hin,
dass damit die Verfügung vom 30.6.2014 hinfällig geworden
und dem dagegen eingelegten Einspruch abgeholfen worden sei. Die
von der Klägerin begehrte Erstattung der zur Rechtsverfolgung
notwendigen Kosten lehnte es ab. Die daraufhin erhobene
Fortsetzungsfeststellungsklage hatte Erfolg.
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Das Finanzgericht (FG) stellte fest, dass
die auf die Pfändungs- und Einziehungsverfügung vom
17.4.2014 bezogene Verfügung des HZA vom 30.6.2014
rechtswidrig gewesen sei. Das FG-Urteil ist in EFG 2016, 438 = SIS 16 06 61 veröffentlicht.
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Mit seiner Revision rügt das HZA eine
rechtsfehlerhafte Auslegung und Anwendung des § 258 AO.
Entgegen der Ansicht des FG seien die Zwangsvollstreckung nach dem
Achten Buch der Zivilprozessordnung (ZPO) und die Vollstreckung
nach dem Sechsten Teil der AO nicht inhaltlich deckungsgleich,
sondern eigenständig. Bei der Vollstreckung nach der AO gehe
es nicht um die Durchsetzung dispositiv getroffener vertraglicher
Verpflichtungen, sondern um die Durchsetzung gesetzlich normierter
Zahlungsverpflichtungen. Die Hauptzollämter seien im Rahmen
der Vollstreckung kraft Gesetzes Vollstreckungsbehörde. Auf
die Auslegung des § 258 AO seien richterliche Beurteilungen
hinsichtlich der in § 765a ZPO getroffenen Regelung nicht
zwingend zu übertragen. Die Ausführungen der dem
Beschluss des Bundesgerichtshofs (BGH) vom 2.12.2015 VII ZB 42/14
(Wertpapiermitteilungen - WM - 2016, 133) vorhergehenden Instanzen
ließen begründete Zweifel aufkommen, ob in der
Streitsache die Voraussetzungen des § 765a ZPO vorgelegen
hätten. Die auslegungsbedürftige Vorschrift des §
258 AO, die durch die Einführung des
Pfändungsschutzkontos nicht obsolet sei und
schuldnerschützenden Charakter aufweise, benenne nicht die zu
ergreifende Einzelmaßnahme, sondern stelle die jeweils
gebotene Maßnahme in das Ermessen der
Vollstreckungsbehörde. Innerhalb der Bandbreite der
ausdrücklich erwähnten Maßnahmen könnten die
Vollstreckungsbehörden zur Herstellung der
Einzelfallgerechtigkeit auch nicht genannte Maßnahmen
treffen, die gegenüber den genannten Maßnahmen ein
„Weniger“ seien. Die Pfändung von Forderungen sei
aufgrund des Nominalwertprinzips grundsätzlich eine schonende
Vollstreckungsart. Seien jedoch keine Forderungen vorhanden,
führe die Kontenpfändung zur Blockade des Kontos und
damit zu einem Ausschluss des Vollstreckungsschuldners von der
Teilhabe am bargeldlosen Zahlungsverkehr. Bei Abschluss einer
Ratenzahlungsvereinbarung müsse ihm in der Regel eine solche
Teilhabe wieder ermöglicht werden. Rechtssystematische
Gesichtspunkte und der Charakter der Norm als
Schuldnerschutzvorschrift rechtfertigten es jedoch nicht, den
Anwendungsbereich des § 258 AO auf die Aufhebung der
Forderungspfändung mit der Wirkung zu beschränken, dass
der Gläubiger sein Pfandrecht verliere und es ggf. wieder neu
begründen müsse. Als ein Weniger gegenüber der
Aufhebung müsse auch eine Ruhendstellung möglich sein.
Entgegen der Auffassung des FG werde ein Drittschuldner durch eine
Ruhendstellung nicht ohne gesetzliche Grundlage belastet. Dieser
habe bei Vorliegen mehrerer Pfändungen den
Prioritätsgrundsatz zu beachten, wobei ihn das Zahlungsverbot
in seiner unternehmerischen Tätigkeit beschränke. Der
auferlegte Arbeitsaufwand bei „Wiedergestattung des
Bankgeschäfts durch Aussetzen des Arrestatoriums“
umfasse den vergleichbaren Arbeits-, Organisations- und
Überwachungsaufwand wie bei der Aufhebung einer Pfändung.
Das Haftungsrisiko entspreche dem „normalen“ Risiko
eines Drittschuldners. Mit einem Vertrag zu Lasten Dritter sei die
Situation nicht vergleichbar. Im Streitfall seien der Klägerin
durch die Ruhendstellung unstreitig keine weiteren
Überwachungspflichten aufgebürdet worden. Eine Aufhebung
der Pfändung und die Durchführung eines erneuten
Pfändungsverfahrens verursachten zusätzlichen
Arbeitsaufwand. Der Aufwand einer Ruhendstellung, für die ein
Entgelt nur schwer durchsetzbar sei, sei als Folge des bestehenden
Rechts hinzunehmen. Schließlich müssten Kreditinstitute
auch bei Führung eines Pfändungsschutzkontos nach §
850l ZPO eine zeitlich befristete Ruhendstellung für maximal
zwölf Monate bei Aufrechterhaltung des Pfändungsrangs
banktechnisch ermöglichen.
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Die Klägerin ist der Ansicht, dass die
Entscheidung des BGH in WM 2016, 133 auf den Streitfall
übertragbar sei. Ihre öffentlich-rechtliche
Organisationsform sei für die Auslegung des § 258 AO
unbeachtlich. Aus dem Schweigen des Gesetzgebers könne die
Zulässigkeit einer Ruhendstellung nicht hergeleitet werden. Im
Übrigen schließt sich die Klägerin den
Ausführungen des FG an.
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II. Die Revision des HZA ist unbegründet
und daher zurückzuweisen (§ 126 Abs. 2 der
Finanzgerichtsordnung - FGO - ). Das Urteil entspricht dem
Bundesrecht (§ 118 Abs. 1 FGO). Das FG hat zu Recht
entschieden, dass die Verfügung vom 30.6.2014, mit der die am
17.4.2014 erlassene Pfändungs- und Einziehungsverfügung
dahin eingeschränkt worden ist, dass die Klägerin zur
Vermeidung von Schadensersatzansprüchen trotz
Aufrechterhaltung dieser Verfügung bis auf Widerruf gebeten
wurde, keine Beträge aufgrund der Pfändung einzubehalten,
rechtswidrig war.
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1. Die nach Aufhebung der Pfändungs- und
Einziehungsverfügung erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage
ist nach § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO zulässig.
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Zutreffend hat das FG darauf hingewiesen, dass
die angefochtene Verfügung, mit der das HZA die Ruhendstellung
der Pfändungs- und Einziehungsverfügung angeordnet hat,
ein für die Klägerin belastender Verwaltungsakt ist.
Durch die angeordnete Ruhendstellung entsteht für die
Klägerin ein zusätzlicher Überwachungsaufwand, zudem
wird sie zusätzlichen Haftungsrisiken ausgesetzt. Nach den
Feststellungen des FG hat das HZA gegenüber der Klägerin
in der Zeit zwischen Oktober 2014 und Dezember 2015 in mindestens
13 Fällen weitere Ruhendstellungen verfügt, so dass an
einer Wiederholungsgefahr kein Zweifel bestehen kann. Ihr
besonderes berechtigtes Interesse an der Feststellung der
Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung hat die
Klägerin hinreichend dargelegt, so dass ihre Klage in Form
einer Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist. Zur
Vermeidung von Wiederholungen verweist der erkennende Senat auf die
ausführliche Begründung des FG, der er sich
anschließt. Im Übrigen hat das HZA keine Einwendungen
gegen die Zulässigkeit der Klage erhoben.
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2. Die einseitige Modifikation einer
Pfändungsverfügung durch Einschränkung des
Arrestatoriums mit dem Ziel einer Ruhendstellung der
Vollstreckungsmaßnahme ist nicht möglich. Hierzu bietet
§ 309 Abs. 1 AO keine Rechtsgrundlage.
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a) Ob das HZA gegenüber dem Schuldner R
die beschränkenden Maßnahmen nach den §§ 257
und 258 AO hätte treffen können, kann offen bleiben, da
es im Streitfall lediglich um die Rechtmäßigkeit der
gegenüber der Klägerin als Drittschuldnerin erlassenen
Pfändungsverfügung geht, die sich aus den nachstehenden
Gründen als rechtswidrig erweist.
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b) Eine Geldforderung wird nach § 309
Abs. 1 AO gepfändet, indem dem Drittschuldner eine
Pfändungsverfügung zugestellt wird, in der die
Vollstreckungsbehörde ihm schriftlich verbietet, an den
Vollstreckungsschuldner zu zahlen (Arrestatorium). Bei der
Pfändung des Guthabens eines Kontos des
Vollstreckungsschuldners bei einem Kreditinstitut bestimmt sich der
Umfang der Pfändung gemäß § 309 Abs. 3 Satz 1
AO nach § 833a ZPO, wobei eine umfassende Pfändung
faktisch zu einer Kontosperrung führt, so dass das Girokonto
seine Zahlungsfunktion im bargeldlosen Zahlungsverkehr verliert.
Dieser besonderen Situation hat der Gesetzgeber durch die Schaffung
eines Pfändungsschutzkontos Rechnung getragen, das auf Antrag
des Schuldners nach § 850l ZPO eingerichtet werden kann, der
neben § 765a ZPO anwendbar ist (Zöller/Stöber, ZPO,
31. Aufl., § 850l Rz 11).
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Die Pfändung des Guthabens eines Kontos
bewirkt, dass das Kreditinstitut nicht mehr mit befreiender Wirkung
an den Vollstreckungsschuldner zahlen kann. Besondere
Verbindlichkeiten gegenüber den Finanzbehörden werden
durch die Pfändung jedoch nicht begründet (Urteil des FG
Nürnberg vom 10.5.2011 1 K 1787/2009). Sollen diese
Rechtswirkungen einer Pfändung wieder beseitigt und das
Pfändungspfandrecht aufgegeben werden, kann dies durch
Aufhebung der Pfändungsverfügung und damit des
Arrestatoriums erreicht werden. Eine einseitige Modifikation der
Pfändungsverfügung unter Aufhebung des Arrestatoriums,
wie sie das HZA mit der angefochtenen Verfügung erreichen
wollte, kommt nach § 309 Abs. 1 AO nicht in Betracht.
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c) Für die in der ZPO vorgesehenen
Möglichkeiten der Aufhebung oder Einstellung der
Zwangsvollstreckung durch das Vollstreckungsgericht oder ein
anderes Vollstreckungsorgan hat der BGH entschieden, dass diese
Möglichkeiten im Hinblick auf das streng formalisierte
Verfahren als abschließend anzusehen sind (BGH-Beschluss in
WM 2016, 133). Deshalb hat er den Pfandgläubiger - auch unter
Beachtung der in § 843 ZPO vorgesehenen
Verzichtsmöglichkeit, die nach § 316 Abs. 3 AO auch
für das Vollstreckungsverfahren nach der AO besteht - nicht
als befugt angesehen, die Rechtswirkungen der nach dem Gesetz
vorgesehenen Zwangsvollstreckungsmaßnahmen durch eine
einseitige Anordnung dahin zu modifizieren, dass unter
Aufrechterhaltung der Verstrickung die sich aus dem Pfandrecht
ergebenden Rechtswirkungen entfallen. Für eine vorläufige
Aussetzung der Wirkung der Pfändung mit dem Ziel, dass diese
im Fall eines vom Vollstreckungsgläubiger erklärten
Widerrufs oder einer anderweitigen Pfändung der Forderung
durch einen nachrangigen Gläubiger wieder auflebe, hat der BGH
in § 765a ZPO - entgegen der Auffassung des OLG
Düsseldorf in OLGR Düsseldorf 1998, 451 - und in den
Vorschriften über die Pfändung von Geldforderungen des
Schuldners keine Rechtsgrundlage zu erkennen vermocht. Darüber
hinaus hat er darauf hingewiesen, dass ein einstweiliger Verzicht
auf die Wirkungen des Pfandrechts ohne Aufhebung der mit der
Pfändung bewirkten Verstrickung wegen des Zusammenhangs von
Beschlagnahme und Pfandrecht ausgeschlossen sei.
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Diese Rechtsgrundsätze lassen sich auf
§ 309 Abs. 1 AO, der die Pfändung von Geldforderungen
für den Anwendungsbereich der AO regelt, übertragen. Auch
wenn § 258 AO - anders als § 765a ZPO - neben der
einstweiligen Einstellung der Vollstreckung auch ihre einstweilige
Beschränkung vorsieht, die zum Teil lediglich als eine
Beschränkung auf einzelne Forderungen oder bestimmte
Vollstreckungsgegenstände verstanden wird (vgl. Jatzke in
Hübschmann/Hepp/Spitaler, § 258 AO Rz 21, 23), bietet
jedenfalls § 309 Abs. 1 AO bei Pfändung einer
Geldforderung keine rechtliche Grundlage für eine
Modifizierung der Pfändungsverfügung, die unter
Rangwahrung lediglich das Arrestatorium für eine bestimmte
oder unbestimmte Zeit suspendiert. Nach der in § 309 Abs. 1 AO
enthaltenen Legaldefinition der Pfändungsverfügung ist
das Arrestatorium neben dem an den Vollstreckungsschuldner
gerichteten Gebot, sich jeder Verfügung über die
Forderung zu enthalten (Inhibitorium), unverzichtbarer Bestandteil
der Pfändung einer Geldforderung. Mit der Aufhebung des
Arrestatoriums durch die Vollstreckungsbehörde wird daher die
Pfändung aufgehoben und nicht lediglich beschränkt.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf §
135 Abs. 2 FGO.
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