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I. Die Klägerin und Revisionsbeklagte
(Klägerin) führte 1991 lebende Rinder unter
Inanspruchnahme von Ausfuhrerstattung aus, die der Beklagte und
Revisionskläger (das Hauptzollamt - HZA - ) mit Bescheid vom
11.2.1998 zurückforderte. Mit Zinsbescheid vom 18.11.2002
setzte das HZA Zinsen auf den Rückforderungsbetrag fest,
reduzierte aber mit Änderungsbescheid vom 7.7.2004 die
berechneten Zinsen, nachdem das Finanzgericht (FG) mit Urteil vom
24.3.2004 (IV 120/03 = SIS 04 30 89) den
Rückforderungsbescheid vom 11.2.1998 teilweise aufgehoben und
den zurückgeforderten Betrag herabgesetzt hatte.
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Die gegen den Zinsbescheid in der Fassung
des Änderungsbescheids erhobene Klage hatte Erfolg. Das FG
urteilte aus den in der ZfZ 2011, Beilage 1, 3
veröffentlichten Gründen, der Zinsanspruch sei
verjährt.
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Mit seiner Revision hat sich das HZA den im
FG-Urteil angesprochenen Bedenken bezüglich der Anwendbarkeit
der Verjährungsvorschriften der Verordnung (EG, Euratom) Nr.
2988/95 (VO Nr. 2988/95) des Rates vom 18.12.1995 über den
Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften -
ABlEG - Nr. L 312/1) auf Zinsansprüche angeschlossen und auf
ein Rechtsfragen des Streitfalls betreffendes, an den Gerichtshof
der Europäischen Union (EuGH) gerichtetes
Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG)
verwiesen (Beschluss vom 21.10.2010 3 C 3.10, Recht der
Landwirtschaft - RdL - 2011, 78). Das Verfahren hat daraufhin mit
Zustimmung der Beteiligten bis zur Entscheidung des EuGH in
vorgenannter Rechtssache C-564/10 geruht.
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In jenem Vorabentscheidungsverfahren hat
der EuGH mit Urteil vom 29.3.2012 C-564/10 - Pfeifer & Langen -
(ZfZ 2012, 166) die erste Vorlagefrage des BVerwG wie folgt
beantwortet:
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„Art. 3 der Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 des Rates vom 18.12.1995 über den Schutz der
finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ist
dahin auszulegen, dass die dort vorgesehene Verjährungsfrist
für die im Anspruch auf Erstattung eines rechtswidrig aus dem
Unionshaushalt erlangten Vorteils bestehende Hauptforderung nicht
für die Erstattung der infolge dieser Forderung angefallenen
Zinsen gilt, wenn diese nicht nach Unionsrecht geschuldet sind,
sondern allein nach nationalem Recht.“
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Die Beteiligten hatten Gelegenheit zur
Stellungnahme.
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II. Die Revision des HZA ist nur zum Teil
begründet und führt insoweit gemäß § 126
Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der Finanzgerichtsordnung (FGO) unter
entsprechender Änderung der Vorentscheidung zur teilweisen
Aufrechterhaltung des angefochtenen Zinsbescheids unter
entsprechender Abweisung der auf vollständige Aufhebung des
Zinsbescheids gerichteten Klage (2.). Im Übrigen ist die
Revision als unbegründet zurückzuweisen (1.).
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1. Soweit auf den Rückzahlungsbetrag
Zinsen für den Zeitraum 1.7.1991 bis 31.12.1997 (10.338,05
EUR) festgesetzt worden sind, hat das FG den angefochtenen
Zinsbescheid im Ergebnis zu Recht aufgehoben, weil dieser Teil der
Zinsforderung verjährt ist.
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a) Die Verjährungsvorschriften des Art. 3
VO Nr. 2988/95 finden allerdings auf den Zinsanspruch des HZA keine
Anwendung.
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Nach dem EuGH-Urteil in ZfZ 2012, 166 gilt
Art. 3 VO Nr. 2988/95 im Fall der Rückforderung rechtswidrig
aus dem Unionshaushalt erlangter Vorteile nicht für die auf
den Rückzahlungsanspruch berechneten Zinsen, falls diese nicht
nach Unionsrecht, sondern nach nationalem Recht geschuldet sind. So
verhält es sich im Streitfall. Der wegen zu Unrecht
gewährter Ausfuhrerstattung zurückzuzahlende Betrag ist
im Streitfall nicht nach Unionsrecht, sondern nach nationalem,
deutschem Recht zu verzinsen. Deshalb richtet sich auch die
Verjährung des Zinsanspruchs nach deutschem Recht. An der
hiervon abweichenden Rechtsauffassung im Urteil vom 17.3.2009 VII R
3/08 (BFHE 225, 289, ZfZ 2009, 271 = SIS 09 25 89) hält der
erkennende Senat nicht fest.
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Der Zinsanspruch des HZA gründet sich auf
(die im hier streitigen Zeitraum gültige Fassung des) §
14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen
Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG), dem zufolge
Ansprüche auf Erstattung besonderer Vergünstigungen vom
Zeitpunkt des Empfangs an mit 3 vom Hundert über dem
jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank zu verzinsen sind.
Es gab seinerzeit keine unionsrechtliche, die Festsetzung von
Zinsen auf wieder einzuziehende Ausfuhrerstattungen betreffende
Regelung, welche jener nationalen Vorschrift vorging und sie
verdrängte.
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Für die Gewährung von
Ausfuhrerstattungen für - wie im Streitfall - Ausfuhren des
Jahres 1991 galt die Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 (VO Nr. 3665/87)
der Kommission vom 27.11.1987 über gemeinsame
Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei
landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABlEG Nr. L 351/1), die
zunächst keine Regelung betreffend die Wiedereinziehung
rechtswidrig gewährter Erstattungen enthielt. Eine solche
Rückforderungsvorschrift zuzüglich einer sektorbezogenen
unionsrechtlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten, auf zu Unrecht
gewährte und deshalb zurückzufordernde
Ausfuhrerstattungen Zinsen zu erheben, wurde erstmals mit der
Neufassung des Art. 11 VO Nr. 3665/87 durch die Verordnung (EG) Nr.
2945/94 (VO Nr. 2945/94) der Kommission vom 2.12.1994 zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 (ABlEG Nr. L 310/57)
in das Ausfuhrerstattungsrecht aufgenommen. Nach Art. 2 VO Nr.
2945/94 ist die VO Nr. 3665/87 in der Fassung dieser Änderung
auf ab dem 1.4.1995 angemeldete Ausfuhren anzuwenden und gilt daher
nicht für die Ausfuhren des Streitfalls.
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b) Da sich im deutschen Recht keine spezielle,
die Verjährung marktordnungsrechtlicher Rückzahlungs-
bzw. entsprechender Zinsansprüche betreffende Vorschrift
findet, ist die Frage der Verjährung der streitigen
Zinsforderung in entsprechender Anwendung der bis zum 31.12.2001
gültigen Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen
Gesetzbuchs (BGB a.F.) zu beantworten (vgl. zur entsprechenden
Anwendbarkeit der BGB-Verjährungsvorschriften:
Senatsbeschlüsse vom 27.3.2007 VII R 22/06, BFHE 216, 446, ZfZ
2007, 216 = SIS 07 20 83; vom 27.3.2007 VII R 50/06, BFHE 216, 441,
ZfZ 2007, 219 = SIS 07 20 84; BVerwG-Urteil vom 21.10.2010 3 C
4.10, NVwZ 2011, 949). Danach ist der überwiegende Teil der
Zinsforderungen des HZA verjährt.
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aa) Ansprüche auf Rückstände
von Zinsen verjähren nach § 197 BGB a.F. in vier Jahren.
Nach § 198 Satz 1 i.V.m. § 201 Satz 1 BGB a.F. beginnt
die Verjährung mit dem Schluss des Jahres, in welchem der
Anspruch entstanden ist. Der vom FG vertretenen Ansicht, im
Streitfall habe danach die Verjährung des Zinsanspruchs des
HZA mit dem Ablauf des 31.12.1998 begonnen, weil der Zinsanspruch
erst zusammen mit dem Rückzahlungsanspruch, d.h. mit dem
Erlass des entsprechenden Rückforderungsbescheids vom
11.2.1998 entstanden sei, folgt der Senat nicht.
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Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in der bis
zum 20.5.1996 geltenden Fassung waren Ansprüche auf Erstattung
besonderer Vergünstigungen vom Zeitpunkt „des
Empfangs an“ zu verzinsen. Diese Regelung ging davon aus,
dass bei Rücknahme eines Bescheids über besondere
Vergünstigungen der zu erstattende Betrag rückwirkend zu
verzinsen war, ungeachtet der Frage, von welchem Zeitpunkt an die
Erstattungs- oder die Zinsforderung fällig war, also
eingeklagt oder mit Leistungsbescheid festgesetzt werden konnte.
Durch das Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher
Vorschriften vom 2.5.1996 (BGBl I 1996, 656) wurden zwar mit
Wirkung vom 21.5.1996 die Worte „des Empfangs“
durch die Worte „ihrer Entstehung“ ersetzt. Wie
das BVerwG mit Urteil in NVwZ 2011, 949 unter Hinweis auf die
Begründung zum Gesetzentwurf (BTDrucks 13/1534, S. 9; vgl.
auch BRDrucks 652/91) ausgeführt hat, sollte damit aber an dem
Grundsatz auch rückwirkend zu verzinsender
Erstattungsforderungen nichts geändert werden.
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In Anbetracht der somit nach § 14 Abs. 1
Satz 1 MOG auf den Zeitpunkt der unrechtmäßigen
Gewährung rückwirkenden Verzinsung zurückzuzahlender
besonderer Vergünstigungen hat das BVerwG mit Urteil in NVwZ
2011, 949 (Rz 37, Rz 46 f.) sowie mit dem Vorlagebeschluss in RdL
2011, 78 (Rz 9 bis 12) die Ansicht vertreten, für den die
Rückzahlung einer besonderen Vergünstigung betreffenden
Zinsanspruch beginne der Lauf der Verjährungsfrist nicht erst
mit der Bekanntgabe des Rückforderungsbescheids. Der Begriff
der „Entstehung“ eines Anspruchs sei im
öffentlichen Recht nicht in gleicher Weise auszulegen wie im
bürgerlichen Recht. Zwar seien zurückliegende
Zeiträume betreffende Zinsansprüche erst vom Zeitpunkt
des Erlasses des Rückforderungsbescheids an durchsetzbar.
Daraus sei aber nicht zu schließen, sie könnten auch
erst von diesem Zeitpunkt an verjähren. Wenn diese
Ansprüche rückwirkend, nämlich sukzessive mit dem
jeweils verzinsten Zeitraum entstünden, müsse auch der
rückwirkende Beginn ihrer Verjährung möglich sein
unabhängig davon, ob der zuständigen Behörde die
anspruchsbegründenden Umstände seinerzeit bereits bekannt
waren oder hätten bekannt sein müssen. Seine
anderslautende frühere, mit Beschluss vom 23.7.1986 3 B 66.85
(Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 65) vertretene Ansicht, auf die sich
die Revision beruft, hat das BVerwG mit dem Urteil in NVwZ 2011,
949 (Rz 36) und dem Vorlagebeschluss in RdL 2011, 78
ausdrücklich aufgegeben.
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Der erkennende Senat schließt sich der
Rechtsauffassung des BVerwG an. Die vom bürgerlichen Recht
abweichende Auslegung des Begriffs der
„Entstehung“ eines Anspruchs im
öffentlichen Recht mit der Folge, im Fall einer
rückwirkenden Anspruchsentstehung auch den rückwirkenden
Beginn der Verjährung für möglich zu halten,
erscheint insbesondere gerechtfertigt, weil es sonst allein in der
Hand der Behörde läge, durch die Wahl des Zeitpunkts des
Bescheiderlasses den Zeitpunkt der „Entstehung“
ihres Anspruchs und damit den Beginn des Laufs der
Verjährungsfrist zu bestimmen (vgl. zur Entstehung eines
abgabenrechtlichen Erstattungsanspruchs auch: Beschluss des
Bundesfinanzhofs vom 2.7.2009 X S 4/08 (PKH), BFH/NV 2009, 1660 =
SIS 09 29 69).
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bb) Die für die Zinsforderungen des HZA
(ab ihrer Entstehung im vorgenannten Sinn) laufende
vierjährige Verjährungsfrist wurde nicht gemäß
§ 53 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG)
in der bis zum 31.12.2001 geltenden Fassung durch den Erlass des
Rückforderungsbescheids vom 11.2.1998 unterbrochen. Nach
dieser Vorschrift unterbrachen nur zur Durchsetzung des Anspruchs
eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassene
Verwaltungsakte die Verjährung dieses Anspruchs. Der
Rückforderungsbescheid vom 11.2.1998 diente indes allein der
Durchsetzung des Rückzahlungsanspruchs des HZA, nicht aber des
Zinsanspruchs.
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Daran ändert auch der am Ende dieses
Bescheids gegebene Hinweis auf die gesetzliche Verzinsungsregelung
des § 14 Abs. 1 MOG nichts, der sich evtl. als ein den
Anspruch auf Verzinsung des Rückzahlungsanspruchs dem Grunde
nach feststellender Verwaltungsakt ansehen ließe. Erst in der
seit dem 1.1.2002 geltenden Fassung des § 53 Abs. 1 Satz 1
VwVfG (Fassung gemäß Art. 13 Nr. 3 des Gesetzes zur
Einführung einer kapitalgedeckten Hüttenknappschaftlichen
Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom
21.6.2002, BGBl I 2002, 2167) heißt es nämlich, dass ein
zur „Feststellung oder Durchsetzung“ des
Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers
erlassener Verwaltungsakt die Verjährung dieses Anspruchs
(jetzt nicht mehr unterbricht, sondern) hemmt.
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Für die vor dem 1.1.2002 gemäß
§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG geregelte Unterbrechung der
Verjährung durch Verwaltungsakt kommen nach überwiegend
vertretener Ansicht, der der Senat folgt, unter
Berücksichtigung des klaren Wortlauts der Vorschrift nur
Leistungsbescheide und Vollstreckungsverwaltungsakte, nicht aber
feststellende Verwaltungsakte in Betracht (vgl. Blanke,
Unterbrechung der Verjährung privatrechtlicher Forderungen der
Verwaltung durch schlichte Zahlungsaufforderung?, NVwZ 1991, 245,
246; Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl., § 53 Rz 7;
König/Meins, Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz, Art. 53
Rz 9; Meyer/Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., § 53
Rz 2; Schäfer in Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 53 Rz 18
f.; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl., § 54
Rz 3; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München, Urteil vom
10.2.1999 7 B 98.1071, NVwZ 2000, 83, 84; a.A.: Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 13. Aufl., § 53 Rz 30; Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 53 Rz 47 f.).
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Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neufassung
des § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG am 1.1.2002 waren somit die im
o.g. Zeitraum (1.7.1991 bis 31.12.1997) entstandenen
Zinsforderungen des HZA bereits verjährt. Es kann daher
offenbleiben, ob der am Ende des Rückforderungsbescheids vom
11.2.1998 gegebene Hinweis auf die nach § 14 Abs. 1 MOG
vorgeschriebene Verzinsung des Rückzahlungsbetrags als ein
feststellender Verwaltungsakt anzusehen ist.
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cc) Auch bei Erlass des ersten Zinsbescheids
vom 18.11.2002 waren daher die im Jahr 1997 und früher
entstandenen Zinsforderungen des HZA schon verjährt (§
197, § 198 Satz 1, § 201 Satz 1 BGB a.F.). Insoweit ist
der streitgegenständliche (Änderungs-)Zinsbescheid vom
7.7.2004 aufzuheben.
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2. Die mit dem Zinsbescheid vom 7.7.2004
für den Zeitraum 1.1.1998 bis 30.3.1999 berechneten
Zinsforderungen (1.357,56 EUR) sind hingegen nicht verjährt.
Der Lauf der Verjährungsfrist wurde vor ihrem Ende jedenfalls
durch den Erlass des ersten Zinsbescheids vom 18.11.2002 gehemmt.
Der diesen Bescheid ändernde Zinsbescheid vom 7.7.2004 hat die
Hemmung der Verjährung fortgesetzt. Insoweit ist der
Zinsbescheid rechtmäßig und die Anfechtungsklage
abzuweisen.
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