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I. Die Klägerin und Revisionsbeklagte
(Klägerin) befördert Postsendungen. Gestellungspflichtige
Sendungen aus Drittländern meldet sie in der Regel bei einer
der vier sog. Auswechslungsstellen im Namen des Empfängers
unter Inanspruchnahme der ihr gemäß § 5 Abs. 2 des
Zollverwaltungsgesetzes (ZollVG) verliehenen Vollmacht zu einem
Zollverfahren an. Ist dies nicht möglich, weil entweder die
für eine Zollanmeldung erforderlichen Unterlagen nicht
vorhanden sind oder der Empfänger sich als sog.
Selbstverzoller hat registrieren lassen, wird die Postsendung zu
der für den Empfänger zuständigen Zollstelle
befördert, dort gestellt und der Empfänger über den
Verbleib der Sendung benachrichtigt.
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Für die Lagerung mehrerer auf diese
Weise im Februar 2010 in die zollamtliche Verwahrung gelangter
Postsendungen, die vom angegebenen Empfänger nicht abgeholt
worden waren, erhob der Beklagte und Revisionskläger (das
Hauptzollamt - HZA - ) mit an die Klägerin gerichtetem
Kostenbescheid vom 1.3.2010 Verwahrungsgebühren in Höhe
von 104,50 EUR.
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Auf die nach erfolglosem
Einspruchsverfahren erhobene Klage hob das Finanzgericht (FG) den
angefochtenen Kostenbescheid auf. Die Klägerin sei nicht
Kostenschuldnerin, weil sie die Verwahrung der Sendungen nicht i.S.
des § 13 Abs. 1 Nr. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG)
vom 23.6.1970 (BGBl I 1970, 821) veranlasst habe und es auch nicht
zu ihren Pflichten gehöre, dafür zu sorgen, dass die
Postsendungen einer zollrechtlichen Bestimmung zugeführt
werden. Im Übrigen sei auch der jeweilige Empfänger der
Sendung Kostenschuldner. Hinsichtlich der Auswahl des
heranzuziehenden Schuldners sei dem HZA daher ein Auswahlermessen
eingeräumt, welches es jedoch nicht ausgeübt
habe.
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Das Urteil ist in der ZfZ 2012, Beilage 4,
S. 54 veröffentlicht.
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Mit seiner Revision macht das HZA geltend,
die Klägerin habe durch die Gestellung der Postsendung, die
allein ihrem Pflichtenkreis zuzurechnen sei, die kostenpflichtige
Amtshandlung i.S. des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG veranlasst, da
ihr die Pflicht obliege, das gemäß Art. 91 Abs. 2
Buchst. f des Zollkodex (ZK) eröffnete externe
Versandverfahren durch Gestellung der Postsendung bei der
Bestimmungszollstelle zu beenden (Art. 92 ZK). Die gesetzliche
Vollmacht der Klägerin zur Abgabe einer Zollanmeldung
ändere daran nichts.
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Die Klägerin schließt sich der
Rechtsauffassung des FG an.
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II. Die Revision des HZA ist begründet.
Sie führt zur Aufhebung der Vorentscheidung und zur
Zurückverweisung der Sache an das FG (§ 126 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 der Finanzgerichtsordnung - FGO - ).
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1. Zu der in dem vorangegangenen
Beschlussverfahren betreffend die Aussetzung der Vollziehung (AdV)
erörterten, aber unentschieden gebliebenen Frage, ob mit der
am 25.5.2010 erhobenen Klage die einmonatige Klagefrist (§ 47
Abs. 1 FGO) gewahrt wurde, enthält das angefochtene FG-Urteil
keine Ausführungen.
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Das FG ist in jenem AdV-Verfahren mit
Beschluss vom 29.9.2010 (4 V 104/10) zunächst von einer
fristgerechten Klageerhebung ausgegangen, weil es das auf dem
Einschreibe-Rückschein angegebene Datum 21.4.2010 der
Zustellung der Einspruchsentscheidung anzweifelte und der
Auffassung war, die Angaben des Zustellers auf dem Rückschein
seien „teilweise unvollständig und teilweise
unklar“ (was nicht näher erläutert wurde), und
es aufgrund summarischer Prüfung nicht meinte feststellen zu
können, dass die zuzustellende Sendung einem
empfangsbevollmächtigten Mitarbeiter der Klägerin
übergeben worden war. Diesen zu klärenden Fragen ist das
FG jedoch im Hauptsacheverfahren nicht weiter nachgegangen.
Vielmehr hat es die Klage ohne weitere Begründung als
zulässig angesehen, wozu es sich evtl. berechtigt glaubte,
weil auch das HZA inzwischen erklärt hatte, es gehe nicht mehr
von einer Zustellung der Einspruchsentscheidung am 21.4.2010 aus.
Die Frage des Beginns der Klagefrist steht allerdings nicht zur
Disposition der Beteiligten. Sachurteilsvoraussetzungen sind in
jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfen. Ist daher
- wie im Streitfall - das Datum, mit dem die Klagefrist in Lauf
gesetzt wurde, zweifelhaft, so sind diese Zweifel - soweit
möglich - zu klären.
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Die Sache ist, auch wenn man die Klage mit dem
FG für zulässig hielte, zur Klärung
entscheidungserheblicher Tatsachenfragen an das FG
zurückzuverweisen. Im zweiten Rechtsgang kann daher auch die
Frage des angeblich zweifelhaften Datums der Zustellung der
Einspruchsentscheidung geklärt werden.
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2. Die bisher getroffenen tatsächlichen
Feststellungen rechtfertigen die Aufhebung des angefochtenen
Kostenbescheids nicht. Die Klägerin kann als Kostenschuldnerin
der entstandenen Verwahrungsgebühren in Anspruch genommen
werden (a). Ob außerdem der jeweils angegebene Empfänger
der Postsendung als Kostenschuldner in Betracht kommt und das HZA
deshalb eine Ermessensentscheidung über die Auswahl des in
Anspruch zu nehmenden Schuldners zu treffen hat, lässt sich
auf der Grundlage der Feststellungen des FG nicht beantworten
(b).
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a) Nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG ist zur
Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst
oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird.
Gebührenrechtlicher Veranlasser ist, wer die
kostenverursachende Amtshandlung willentlich herbeigeführt hat
oder derjenige, in dessen Pflichtenkreis sie erfolgt (Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts vom 22.10.1992 3 C 2.90, BVerwGE 91, 109,
und vom 14.6.2005 1 C 15.04, BVerwGE 124, 1). Wie das FG unter
Hinweis auf die in der Vorentscheidung zitierte Rechtsprechung der
Instanzgerichte zutreffend ausgeführt hat, kann danach als
Kostenschuldner herangezogen werden, wer einen ihm zurechenbaren
Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz eine behördliche,
kostenpflichtige Handlung knüpft, m.a.W. wer durch sein
willentliches Handeln eine kostenpflichtige Amtshandlung in Gang
setzt (Urteile des Oberverwaltungsgerichts - OVG - für das
Land Mecklenburg-Vorpommern vom 15.4.2009 1 L 92/08, nicht
veröffentlicht; des Landes Sachsen-Anhalt vom 14.5.2009 2 L
78/08, Kommunale Steuerzeitschrift 2009, 137; des Thüringer
OVG vom 26.11.2009 3 KO 749/07, Thüringer
Verwaltungsblätter 2010, 130).
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Das FG hat allerdings zu Unrecht geurteilt,
die Klägerin erfülle diese Voraussetzungen nicht und sei
deshalb nicht Schuldnerin der im Verlauf der vorübergehenden
Verwahrung der Einfuhrsendungen entstandenen
Verwahrungsgebühren.
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Diejenigen auf dem Postweg in die Union
versandten Nichtgemeinschaftswaren, die dem Empfänger nicht
ohne Zollanmeldung unmittelbar zugesandt und auch nicht von der
Klägerin aufgrund ihrer gesetzlichen Vertretungsmacht (§
5 Abs. 2 ZollVG) im Namen des Empfängers zu einem
Zollverfahren angemeldet werden können, werden
gemäß Art. 91 Abs. 2 Buchst. f ZK im externen
Versandverfahren von den sog. Auswechslungsstellen zu der für
den Empfänger zuständigen Zollstelle befördert. Als
Inhaber dieses Versandverfahrens hat die Klägerin nach Art. 92
Abs. 1 ZK die in diesem Verfahren befindlichen Waren der
Bestimmungszollstelle zu gestellen. Sobald dies geschehen ist,
haben die gestellten Waren - worauf das HZA zutreffend hinweist -
nach Art. 55 i.V.m. Art. 50 ZK die Rechtsstellung von Waren in
vorübergehender Verwahrung bis zum Erhalt einer
zollrechtlichen Bestimmung. Damit wird durch die (seitens der
Klägerin zweifellos willentliche) Gestellung der Waren deren
anschließende vorübergehende Verwahrung „in
Gang gesetzt“ und damit - sofern die Ware nicht ihrem
Besitzer (der Klägerin) in Verwahrung gegeben wird - eine
kostenverursachende Amtshandlung herbeigeführt, deren
Veranlasser i.S. des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG somit die
Klägerin ist.
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Anders als das FG meint, besteht auch ein
rechtlicher Zusammenhang zwischen dem Realakt der Gestellung und
der vorübergehenden Verwahrung, da mit der Gestellung der im
Versandverfahren beförderten Nichtgemeinschaftswaren deren
Rechtsstellung als Waren in vorübergehender Verwahrung
unmittelbar begründet wird, ohne dass dies eines gesonderten
Antrags des Gestellenden bedarf. Es fällt zwar - wie das FG
ausführt - nicht in den Pflichtenkreis der Klägerin, die
Waren durch eine Zollanmeldung einer zollrechtlichen Bestimmung
zuzuführen, zumal sie in Fällen der vorliegenden Art an
der Abgabe einer Zollanmeldung in fremdem Namen gehindert ist. Die
Gestellung der Nichtgemeinschaftswaren, durch welche die
vorübergehende Verwahrung „in Gang gesetzt“
wird, gehört aber nach Art. 92 Abs. 1 ZK durchaus zu ihrem
Pflichtenkreis.
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Daher kann auch nicht der vom FG vertretenen
Ansicht gefolgt werden, die Klägerin gestelle die Waren als
Vertreter des jeweiligen Empfängers gemäß ihrer
nach § 5 Abs. 2 ZollVG bestehenden gesetzlichen
Vertretungsmacht. Insoweit geht das FG zwar zutreffend davon aus,
als Kostenschuldner i.S. des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG komme
nicht nur der unmittelbar Veranlassende, sondern auch derjenige in
Betracht, in dessen Auftrag eine kostenpflichtige Amtshandlung
veranlasst wird. Die Gestellung der Nichtgemeinschaftswaren ist
jedoch nicht Sache des Empfängers der Postsendung, sondern
eine der Klägerin (und nur ihr) als Inhaber des jeweiligen
externen Versandverfahrens obliegende Pflicht. Auch wenn solche
externen Versandverfahren zur Bestimmungszollstelle am Ort des
Empfängers der Postsendung (in der Regel auch) in dessen
Interesse liegen, so werden sie doch durch die Klägerin in
erster Linie zur Erfüllung ihrer Verpflichtung eröffnet,
aus dem Ausland übernommene Postsendungen zu befördern.
Dass sich diese Beförderungspflicht - wie die Klägerin
betont - aus dem Weltpostvertrag ergibt, führt bei ihr zu
keinen anderen Rechtsfolgen als bei anderen Kurierdiensten oder
Transporteuren, deren Verpflichtung zur Beförderung und
Lieferung der Einfuhrsendung auf privatrechtlichen Vereinbarungen
beruht. Befinden sich Nichtgemeinschaftswaren in einem externen
Versandverfahren, obliegt die Pflicht, sie der
Bestimmungszollstelle zu gestellen, stets dem Inhaber des
Verfahrens (Hauptverpflichteter) als eigene und nicht als Vertreter
des Warenempfängers zu erfüllende Pflicht, auch wenn die
Warenbeförderung in dessen Interesse liegt.
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Art. 900 Abs. 1 Buchst. g der
Zollkodex-Duchführungsverordnung, auf den sich die
Klägerin zur Stützung ihrer Auffassung, sie sei nicht
Kostenschuldner, beruft, betrifft einen Einzelfall des Erlasses
bzw. der Erstattung von Einfuhrabgaben. Zur Beantwortung der Frage,
wer Schuldner von Verwaltungskosten ist, kann aus dieser Vorschrift
nichts hergeleitet werden.
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b) Veranlasser i.S. des § 13 Abs. 1 Nr. 1
VwKostG und damit Schuldner der Verwahrungsgebühren kann neben
der Klägerin aber auch der angegebene Empfänger der
jeweiligen Postsendung sein. Ist dies der Fall, haften die
Klägerin und der Empfänger gemäß § 13
Abs. 2 VwKostG für die entstandenen Verwahrungsgebühren
als Gesamtschuldner. Dann liegt die Frage, welcher von ihnen auf
Zahlung in Anspruch genommen wird, im pflichtgemäßen
Ermessen des HZA, für das die allgemeinen Grundsätze des
§ 5 der Abgabenordnung gelten (vgl. Senatsurteile vom
2.12.2003 VII R 17/03, BFHE 204, 380, ZfZ 2004, 162 = SIS 04 06 12,
und vom 20.7.2004 VII R 20/02, BFHE 207, 565, ZfZ 2005, 86 = SIS 05 03 74, jeweils m.w.N.).
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Hiervon ist das FG im Streitfall (hilfsweise)
für den Fall ausgegangen, dass die Klägerin als
Kostenschuldnerin anzusehen ist, und hat geurteilt, das HZA habe
von seinem Auswahlermessen keinen Gebrauch gemacht. Der erkennende
Senat teilt zwar die Auffassung des FG, das HZA habe vorliegend
keine Ermessensentscheidung getroffen (was auch das HZA bisher
nicht in Abrede gestellt hat). Dass die Voraussetzung für eine
seitens des HZA zu treffende Auswahlentscheidung - nämlich das
Vorhandensein eines weiteren Kostenschuldners neben der
Klägerin - im Streitfall gegeben ist, lässt sich aufgrund
der vom FG getroffenen Feststellungen jedoch nicht bejahen.
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Hinsichtlich der Postsendungen, für die
mit dem vorliegend angefochtenen Kostenbescheid
Verwahrungsgebühren erhoben werden, ist bisher lediglich
festgestellt worden, dass sie vom angegebenen Empfänger nicht
abgeholt worden sind. Dieser Umstand allein ist nicht ausreichend,
die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG als
erfüllt anzusehen, denn es ist im Einzelfall denkbar und kann
jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass es sich um eine nicht
bestellte Sendung handelt. In einem solchen Fall ist die Annahme,
der angegebene Empfänger habe die Verwahrung der Postsendung
veranlasst bzw. sie sei zu seinen Gunsten vorgenommen worden, nicht
gerechtfertigt. Ist somit dem HZA nur bekannt, dass die verwahrte
Sendung nicht abgeholt wurde, gibt es aus Sicht des HZA neben der
Klägerin keinen weiteren in Anspruch zu nehmenden
Kostenschuldner für die Verwahrungsgebühren und ist somit
keine Auswahlentscheidung zu treffen.
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Etwas anderes gilt in Fällen, in denen
das HZA Kenntnis hat, dass es sich bei der verwahrten Sendung um
eine dem angegebenen Empfänger zuzurechnende Postsendung
handelt, deren Versendung er veranlasst hat, die er aber (aus
anderen denkbaren Gründen) nicht zu einem Zollverfahren
anmeldet, sondern deren Annahme er ablehnt. In einem solchen Fall
ließe sich das Vorliegen der Voraussetzungen des § 13
Abs. 1 Nr. 1 VwKostG bejahen. Anders als in Abs. 46 Unterabs. 3 der
Dienstvorschrift „Zollkosten“
(Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung SV 22 01) geregelt,
dürfte es somit nicht in jedem Fall einer verweigerten Annahme
gerechtfertigt sein, allein die Klägerin als Kostenschuldnerin
anzusehen.
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Eine gebührenrechtliche Veranlassung der
vorübergehenden Verwahrung durch den angegebenen
Empfänger ist darüber hinaus im Fall eines sog.
Selbstverzollers zu bejahen, da dessen Entscheidung, die
Zollanmeldung sämtlicher an ihn adressierter Einfuhrsendungen
nicht der Klägerin zu überlassen, zum externen
Versandverfahren durch die Klägerin zur Zollstelle seines
Wohnorts und zur dortigen Gestellung der Postsendung führt.
Außerdem ist davon auszugehen, dass die Verwahrung der
Postsendung i.S. des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG zu seinen
Gunsten vorgenommen wird, denn sie gibt ihm Zeit und Gelegenheit,
über die (ihm durch die Registrierung als Selbstverzoller
vorbehaltene) Anmeldung der Ware zu einem Zollverfahren zu
entscheiden.
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Im Streitfall werden von dem angefochtenen
Kostenbescheid Verwahrungsgebühren für mehrere nicht
abgeholte Postsendungen erfasst. In welchem dieser Fälle auch
der angegebene Empfänger die Voraussetzungen des § 13
Abs. 1 Nr. 1 VwKostG erfüllt, lässt sich anhand der vom
FG getroffenen Feststellungen nicht beantworten. Entsprechende
Feststellungen sind im zweiten Rechtsgang nachzuholen.
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