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I. Die Klägerin und
Revisionsklägerin (Klägerin) hat Käse
ausgeführt, der in den Kosovo gehen sollte. Sie hat dafür
durch sieben Bescheide des Beklagten und Revisionsbeklagten
(Hauptzollamt - HZA - ) Ausfuhrerstattung erhalten (Bescheide vom
17. April und 14.5.2001 sowie vom 20. Februar, 24. Juni, 4. Oktober
und 22.10.2002). Die von der Klägerin dabei zum Nachweis der
Einfuhr in den Kosovo vorgelegten Zolldokumente waren
gefälscht. Das HZA hat deshalb von der Klägerin mit
Berichtigungs- und Änderungsbescheiden vom Juli 2004 die
gewährte Ausfuhrerstattung zurückgefordert und gegen die
Klägerin eine Sanktion sowie, soweit geboten, einen Zuschlag
festgesetzt, ferner durch sechs weitere Bescheide Zinsen für
die Zeit seit Gewährung der Ausfuhrerstattung.
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Die dagegen von der Klägerin nach
erfolglosem Einspruchsverfahren erhobene Klage hat das
Finanzgericht (FG) abgewiesen. Nach den von ihm getroffenen
Feststellungen ist ungeklärt, ob die Ware tatsächlich in
den Kosovo gelangt ist, was nach Ansicht des FG zudem im Ergebnis
rechtlich ohne Bedeutung ist, weil es jedenfalls an einer
„Einfuhr“ fehlte, wenn die Ware, wie die Klägerin
behauptet, in den Kosovo eingeschmuggelt worden wäre. Das FG
sieht für die Rückforderung der deshalb zu Unrecht
gewährten Ausfuhrerstattung, die Sanktion, die Zinsen und den
Zuschlag in den Art. 51 Abs. 1 und 4, Art. 52 Abs. 1 bzw. Art. 25
Abs. 1 der hier noch anzuwendenden Verordnung (EG) Nr. 800/1999 (VO
Nr. 800/1999) der Kommission vom 15.4.1999 über gemeinsame
Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei
landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Amtsblatt der Europäischen
Gemeinschaften - ABlEG - Nr. L 102/12) eine
Rechtsgrundlage.
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Gegen sein Urteil richtet sich die Revision
der Klägerin, zu deren Begründung zusammengefasst
Folgendes vorgetragen wird:
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Art. 50 Abs. 1 VO Nr. 800/1999 sei im
Streitfall nicht einschlägig, weil er durch Art. 20 Abs. 4
Unterabs. 2 VO Nr. 800/1999 als einer Spezialregelung
verdrängt werde, wofür auch „die Feststellungen des
EuGH“ in dem Urteil vom 19.1.2012 C-392/10 - Suiker Unie -
(ZfZ 2012, 97 = SIS 12 11 50) „sprächen“. Die
Vorschrift verwirkliche den Vertrauensschutzgedanken, der bei der
Rückforderung von Ausfuhrerstattung gebiete, das Interesse des
Ausführers an der Aufrechterhaltung des Erstattungsbescheides
gegen das öffentliche Interesse an der Herstellung des
rechtmäßigen Zustandes abzuwägen. Eine
Durchbrechung des von dieser Vorschrift errichteten
„Schutzwalls“ sei nur bei dem Nachweis zulässig,
dass der Ausführer betrügerisch i.S. von Art. 4 Abs. 3
der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18.12.1995
über den Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaften (ABlEG Nr. L 312/1) gehandelt habe
oder einer der in Art. 20 Abs. 4 Unterabs. 2 VO Nr. 800/1999
katalogmäßig aufgeführten Missbrauchsfälle
vorliege. Im Streitfall liege jedoch keiner dieser Fälle vor
und es sei auch nicht festgestellt, dass die Klägerin
betrügerisch gehandelt habe; sie sei vielmehr Opfer der
Manipulationen ihres Abnehmers im Kosovo geworden. Es möge im
Streitfall Zweifel an der Einfuhr der Waren in den Kosovo geben; im
Rückforderungsverfahren gingen diese jedoch zu Lasten des HZA.
Die Klägerin möchte in diesem Zusammenhang zwischen der
materiell-rechtlichen Voraussetzung für die Gewährung von
(differenzierter) Ausfuhrerstattung, dass nämlich die Ware in
das betreffende Drittland gelangt, und rein verfahrensrechtlichen
Nebenpflichten unterscheiden, zu denen die Vorlage der in der VO
Nr. 800/1999 bezeichneten Erstattungsunterlagen wie eines
Ankunftsnachweises nach Art. 16 VO Nr. 800/1999 oder des Nachweises
der Erfüllung der Einfuhrzollförmlichkeiten nach Art. 15
Abs. 3 VO Nr. 800/1999 gehöre. Sie bezieht sich in diesem
Zusammenhang auf das zu der Umsatzsteuerfreiheit trotz fehlender
Ausfuhrbelege ergangene Urteil des Gerichtshofs der
Europäischen Union (EuGH) vom 27.9.2007 C-146/05 -
Collée - (Slg. 2007, I-7861 = SIS 08 00 30).
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Im Übrigen bestehe nach Art. 52 Abs. 4
Buchst. a VO Nr. 800/1999 keine Rückzahlungspflicht, wenn die
Zahlung infolge eines Fehlers der zuständigen Behörde
erfolgt sei und der Begünstigte diesen nicht habe erkennen
können. Das HZA habe die Ausfuhrerstattung zu Unrecht aufgrund
gefälschter Einfuhrzolldokumente gewährt und die
Klägerin habe nicht erkennen können, dass diese von ihr
vorgelegten Dokumente gefälscht seien; erst eine Mission des
Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung habe dies
später aufgedeckt. Das HZA hätte gemäß Art. 49
Abs. 8 VO Nr. 800/1999 die Möglichkeit gehabt, den geltend
gemachten Erstattungsanspruch stattdessen ohne jede zeitliche
Begrenzung zu prüfen; davon habe es jedoch keinen Gebrauch
gemacht.
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Die Klägerin beruft sich ferner
darauf, dass die von der Union selbst eingerichtete Zollverwaltung
des Kosovo zum Zeitpunkt der Einfuhren nicht oder nur sehr
eingeschränkt arbeitsfähig gewesen sei, so dass die
Fälschung der Einfuhrzollnachweise nicht allein der
Risikosphäre der Klägerin zugerechnet werden
könne.
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Die Revision wendet sich weiter gegen die
Ansicht des FG, für die Ware habe, selbst wenn sie in den
Kosovo gelangt sein sollte, keine Ausfuhrerstattung gewährt
werden dürfen, weil sie jedenfalls nicht unter Verzollung
eingeführt, sondern eingeschmuggelt worden sei. Einfuhr sei
ein rein tatsächlicher Vorgang; er setze keine Zollabfertigung
voraus. Im Streitfall lägen ausreichende Nachweise über
die Ankunft der Ware im Kosovo in Gestalt zweier Bescheinigungen
der United Nations Interim Administration Mission in Kosovo vor,
welche damals übergangsweise die Zollverwaltung im Kosovo
ausgeübt habe.
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Das HZA hält sich unter Hinweis auf
das Urteil des EuGH vom 21.6.2007 C-428/05 - Laub - (Slg. 2007,
I-5069 = SIS 07 28 62) für berechtigt, auch nach Zahlung von
Ausfuhrerstattung ggf. noch die Vorlage der für die Erlangung
von Ausfuhrerstattung erforderlichen Unterlagen zu verlangen. Die
Klägerin habe jedoch - abgesehen von den gefälschten
Einfuhrzolldokumenten - solche Unterlagen nicht vorlegen
können. Die Fälschung der Einfuhrzolldokumente falle
allein in den Risikobereich der Klägerin, die sich die
Manipulationen ihres Abnehmers zurechnen lassen müsse; sie
könne nicht deshalb Vertrauensschutz beanspruchen, weil das
HZA die Fälschung zunächst nicht erkannt habe.
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Es treffe auch nicht zu, dass, wie die
Klägerin meint, Art. 20 Abs. 4 VO Nr. 800/1999 die allgemeine
Rückforderungsnorm des Art. 52 VO Nr. 800/1999 verdränge.
Die Vorschrift ermögliche vielmehr, wie die betreffende
Abschnittsüberschrift verdeutliche, nur besondere
Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der
Gemeinschaft bei differenzierter Erstattung. Art. 20 Abs. 4 VO Nr.
800/1999 besage, dass die Behörde trotz Vorliegens eines
Einfuhrnachweises zusätzliche Vermarktungsnachweise fordern
könne. Die allgemeinen Bestimmungen der Art. 14 ff. VO Nr.
800/1999 blieben davon unberührt. Anderenfalls würden die
Möglichkeiten der Rückforderung trotz Fehlens der
Erstattungsvoraussetzungen gewährter differenzierter
Ausfuhrerstattung in einer vom Verordnungsgeber offensichtlich
nicht beabsichtigten Weise eingeschränkt.
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II. Die Entscheidung ergeht gemäß
§ 126a der Finanzgerichtsordnung (FGO). Der Senat hält
einstimmig die Revision für unbegründet (§ 126 Abs.
2 FGO) und eine mündliche Verhandlung nicht für
erforderlich. Die Beteiligten sind davon unterrichtet worden und
hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
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Das Urteil des FG entspricht Bundesrecht
(§ 118 Abs. 1 FGO).
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Nach Art. 52 Abs. 1 Satz 1 VO Nr. 800/1999 hat
der Begünstigte, dem eine Erstattung zu Unrecht gewährt
wurde, den erhaltenen Betrag zuzüglich Zinsen für die
Zeit zwischen der Gewährung der Erstattung und ihrer
Rückzahlung zurückzuzahlen. Diese
Rückzahlungspflicht wird dadurch ergänzt, dass der
Begünstigte nach Art. 51 Abs. 1 und 4 VO Nr. 800/1999 den
halben Unterschied zwischen der beantragten Erstattung und der
für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung als
Negativbetrag zusätzlich zu zahlen hat, wenn festgestellt
wird, dass er eine höhere als die ihm zustehende
Ausfuhrerstattung beantragt hat.
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Das FG hat diese und die in seinem Urteil
genannten ergänzenden Vorschriften rechtsfehlerfrei auf den
Streitfall angewandt.
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1. Es steht fest und ist auch nicht streitig
gewesen, dass die von der Klägerin im Zahlungsverfahren (Art.
49 VO Nr. 800/1999) vorgelegten Dokumente, welche den Anforderungen
des Art. 16 VO Nr. 800/1999 genügen sollten, Fälschungen
waren. Der in Art. 16 VO Nr. 800/1999 geforderte Nachweis der
Erfüllung der Zollförmlichkeiten für die Einfuhr
wurde somit nicht erbracht. Deshalb steht fest, dass der
Klägerin zu Unrecht Ausfuhrerstattung gewährt worden ist.
Diese musste zurückgefordert werden, sofern die Klägerin
nicht den Nachweis hätte erbringen können, dass die
Erstattungsvoraussetzungen dennoch vorliegen - etwa indem sie
nachträglich andere Unterlagen beibringt, die den von Art. 16
VO Nr. 800/1999 geforderten Nachweis erbringen. Denn der von der
Revision angeführte Grundsatz, in einem
Rückforderungsverfahren trage grundsätzlich derjenige die
Feststellungslast, der eine Rückzahlung verlangt, gilt im
Streitfall nicht. Nach § 11 des Gesetzes zur Durchführung
der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen
trägt die Feststellungslast auch nach Empfang einer
Vergünstigung bis zum Ablauf des vierten Jahres, das dem
Kalenderjahr der Gewährung folgt, der Ausführer (soweit
nicht der Verantwortungsbereich des HZA betroffen ist, in den
selbstredend nicht fällt, dass dieses die betrügerischen
Machenschaften der Klägerin bzw. ihrer Geschäftspartner
nicht sogleich erkannt hat). Vorgenannte Frist war im Streitfall
bei Erlass der Rückforderungsbescheide noch nicht
verstrichen.
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Selbst wenn aber das HZA die Feststellungslast
für die Rückforderungsvoraussetzungen trüge,
bedeutete das nicht etwa, dass es nachweisen müsste, dass die
von der Klägerin ausgeführte Ware nicht
möglicherweise doch in den Kosovo (in einer den
marktordnungsrechtlichen Anforderungen genügenden Weise)
eingeführt worden ist (vgl. u.a. schon EuGH-Urteil in Slg.
2007, I-5069). Vielmehr bedeutete es - soweit es hier interessiert
- lediglich, dass das HZA eine Rückzahlung der
Ausfuhrerstattung dann nicht verlangen könnte, wenn sich nicht
feststellen ließe, ob die für die Einfuhr vorgelegten
Dokumente echt oder gefälscht sind. Hierzu hat das FG indes im
Streitfall eindeutige Feststellungen getroffen. Die Zolldokumente,
deren Vorlage Art. 16 Abs. 1 Buchst. a VO Nr. 800/1999 - alternativ
zu den dort in Buchst. b bezeichneten Dokumenten - verlangt, sind
nicht etwa nur, wie die Revision glauben machen will, ein
Beweismittel für eine erstattungserhebliche Tatsache, sondern
selbst eine Erstattungsvoraussetzung. Dies verdeutlicht Art. 14
Abs. 1 VO Nr. 800/1999, der diese Dokumente sinngemäß
als eine „Bedingung“ für die Zahlung von
Ausfuhrerstattung anspricht. Dem entspricht, dass der EuGH in
seinem Urteil in Slg. 2007, I-5069, auf welches das HZA mit Recht
hinweist, ausgesprochen hat, die Behörde sei berechtigt, vom
Ausführer die für die Erlangung einer Erstattung
erforderlichen Unterlagen selbst nach Zahlung der Erstattung zu
verlangen, wenn sich nachträglich
„Unzulänglichkeiten“ in den dafür
zunächst vorgelegten Dokumenten herausstellen. Es spricht
überdies eine deutliche Sprache, dass der EuGH nicht auf das
Vorbringen der Klägerin jenes Verfahrens - welches dem der
Klägerin dieses Streitfalls gleicht - eingegangen ist, wenn
auf der Grundlage der vom Ausführer vorgelegten Beweise die
Ausfuhrerstattung gewährt worden sei, verwehre es der
Grundsatz des Vertrauensschutzes, die Erstattung wegen einer
Unzulänglichkeit der Beweise zurückzufordern, weil der
Ausführer davon müsse ausgehen können, dass die
vorgelegten Beweise geprüft worden seien und er sich nicht
mehr darum sorgen bzw. um die Erlangung sog. Sekundärnachweise
bemühen müsse.
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2. Art. 20 Abs. 4 VO Nr. 800/1999 ist keine
die Rückforderung differenzierter Ausfuhrerstattung
abschließend regelnde und deshalb Art. 52 VO Nr. 800/1999
verdrängende Vorschrift. Das ist bereits in dem Urteil des FG
und von dem HZA eingehend und überzeugend dargelegt worden.
Dass ein Ausführer, der der Behörde gefälschte
Dokumente vorgelegt hat, um von ihr Ausfuhrerstattung zu erhalten,
vom Unionsrecht gegenüber einer Rückforderung
geschützt werden soll bzw. diese nur unter den engen
Voraussetzungen des Art. 20 Abs. 4 VO Nr. 800/1999 sollte
befürchten müssen, ist, worauf das HZA mit Recht
hingewiesen hat, schon vom Ergebnis her eine abwegige Annahme,
für die weder Wortlaut noch Systematik der in der VO Nr.
800/1999 getroffenen Regelungen sprechen. Insbesondere Art. 20 Abs.
1 Unterabs. 2 VO Nr. 800/1999 lässt keinen Zweifel daran
aufkommen, dass dieser Artikel, wie schon die
Abschnittsüberschrift deutlich macht, nicht den Nachweis der
Erfüllung der Zollförmlichkeiten regelt, sondern mit
zusätzlichen Prüfungen in Fällen, in denen der
Verdacht einer Wiedereinfuhr in die Union bzw. ein Zweifel am
Erreichen der Bestimmung nach näherer Maßgabe des Abs. 1
Unterabs. 1 der Bestimmung trotz Nachweises der Erfüllung der
Zollförmlichkeiten besteht. Wenn Art. 20 Abs. 4 Unterabs. 1 VO
Nr. 800/1999 die Anwendung von Abs. 1 auf das Zahlungsverfahren
beschränkt (also die Anforderung solcher zusätzlicher
Nachweise im Rückforderungsverfahren im Grundsatz
ausschließt) und nur in den vier im Unterabs. 2 geregelten
Ausnahmefällen zulässt, bezieht sich das folglich nicht
auf die bei differenzierter Erstattung gemäß Art. 16
Abs. 1 Buchst. a VO Nr. 800/1999 grundsätzlich erforderliche
Vorlage des Zolldokuments (oder des dort in Buchst. b bezeichneten
Papiers), mithin Art. 20 Abs. 4 VO Nr. 800/1999 sich zu den
Auswirkungen der Nichtvorlage dieser Dokumente (bzw. der Vorlage
bloßer Fälschungen derselben) auf einen etwaigen
Rückzahlungsanspruch von vornherein nicht verhält. Wie
die Revision aus dem Urteil des EuGH in ZfZ 2012, 97 etwas für
ihre Auffassung entnehmen will, obwohl dieses Urteil lediglich
davon spricht, Art. 20 VO Nr. 800/1999 stelle eine - neben Art. 15
VO Nr. 800/1999 stehende - Klausel zur Verhinderung von Missbrauch
dar, ist nicht nachvollziehbar.
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An alledem vermag die von der Revision
angeführte allgemeine Erwägung nichts zu ändern,
dass in einem Rückforderungsverfahren die beteiligten
Interessen abzuwägen und das Vertrauen des Ausführers
daran in Rechnung zu stellen ist, die ihm gewährte Erstattung
endgültig behalten zu dürfen. Denn dass ein etwaiges
Vertrauen, aufgrund gefälschter Nachweise erhaltene
öffentliche Leistungen behalten zu dürfen, nicht - auch
nicht von Verfassungs wegen, wie die Klägerin offenbar geltend
machen will - schutzwürdig wäre und folglich bei jener
Abwägung nicht ins Gewicht fallen könnte, begreift
sich.
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Auch dass die Klägerin von der
Fälschung der von ihr dem HZA vorgelegten Dokumente nichts
gewusst haben mag, diese möglicherweise sogar bei
sorgfältigerer Prüfung - auch der Seriosität ihres
Abnehmers - nicht hätte erkennen können oder die
Möglichkeit einer solchen Fälschung auch nur zumindest
hätte in Betracht ziehen müssen und sie sich
möglicherweise gegen die Folgen solcher Manipulationen auch
nicht wirksam hätte schützen können, ändert an
alledem nichts. Es ist in der Rechtsprechung auch des EuGH
hinreichend geklärt, dass es zu den gewöhnlichen, von
einem Ausführer hinzunehmenden Risiken gehört, welcher
sich im Übrigen aus freien Stücken an
Ausfuhrgeschäften und der Inanspruchnahme von
Ausfuhrerstattung beteiligt, dass sich seine Vertragspartner wie
insbesondere der Abnehmer seiner Ware mitunter vertragswidrig
verhalten. Art. 52 Abs. 4 Unterabs. 2 VO Nr. 800/1999, auf den das
HZA ebenfalls bereits mit Recht hingewiesen hat, sieht
ausdrücklich vor, dass solche Handlungen Dritter dem
Ausführer im Rückforderungsverfahren - unabhängig
von seinem Wissen und Verschulden - zugerechnet werden. Auch
etwaige Unzulänglichkeiten der von den Vereinten Nationen
für eine Übergangszeit durchgeführten Zollverwaltung
im Kosovo vermögen es - ebenso wie übrigens die in
zahlreichen Ländern bei Zollbehörden bisweilen
auftretenden Defizite - nicht zu rechtfertigen, der Klägerin
Ausfuhrerstattung zu gewähren bzw. sie ihr zu belassen. Erst
recht ist es offenkundig verfehlt und bedarf deshalb keiner
ernstlichen Erörterung, anzunehmen, das HZA müsse sich
vorwerfen lassen und sei dadurch an der Rückforderung zu
Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung gehindert, weil es nicht
sogleich erkannt habe, dass die Klägerin sich zur Erlangung
von Ausfuhrerstattung gefälschter Dokumente bedient. Das gilt
selbst dann, wenn das HZA die von der Klägerin selbst
angeblich nicht erkannte und für sie angeblich nicht
erkennbare Fälschung durch eine eingehendere Prüfung der
ihm vorgelegten Dokumente möglicherweise hätte erkennen
können.
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Ob die vom FG mit guten Gründen
vertretene Auffassung zutrifft, dass für in ein Drittland
unter Umgehung der Zollförmlichkeiten und einer Verzollung
eingeschmuggelte Ware keine Ausfuhrerstattung gewährt werden
könne, muss der Senat nicht erörtern. Denn dass allemal
Voraussetzung für die Gewährung differenzierter
Ausfuhrerstattung ist, dass die Ware tatsächlich in das
Drittland gelangt ist, zieht selbst die Klägerin nicht in
Zweifel. Dass dies im Streitfalle geschehen ist, hat indes das FG
nicht festgestellt, woran der beschließende Senat nach §
118 Abs. 2 FGO gebunden ist. Das umfangreiche Vorbringen der
Klägerin zu der Frage, ob die in der VO Nr. 800/1999 für
die Gewährung von Ausfuhrerstattung verlangte Einfuhr
„ein rein tatsächlicher Vorgang ist“ oder
eine Zollabfertigung voraussetzt und welchen Beweiswert die
Stellungnahmen der United Nations Interim Administration Mission im
Streitfall haben, liegt daher neben der Sache.
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3. Es besteht für den erkennenden Senat
kein Anlass, gemäß Art. 267 des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union dem EuGH die von der
Revision formulierten Fragen vorzulegen, insbesondere auch nicht
die Frage, ob Art. 20 Abs. 4 VO Nr. 800/1999 die
Rückforderungsvorschriften des Art. 52 VO Nr. 800/1999
verdrängt. Denn der Senat ist ebenfalls einstimmig der
Auffassung, dass diese bereits von dem mit drei Berufsrichtern
besetzten FG verneinte Frage klar und eindeutig zu verneinen ist.
Aus der umfangreichen, vom FG und dem HZA bereits angeführten
Rechtsprechung des EuGH zur Rückforderung differenzierter
Ausfuhrerstattung ergibt sich, wenn nicht das Gegenteil, so doch
keinerlei Anhaltspunkt dafür, dass der EuGH diese Frage
für zweifelhaft halten und folglich möglicherweise anders
als das HZA, das FG und der erkennende Senat beantworten
könnte. Die vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin
- auch im einschlägigen Schrifttum (vgl. ZfZ 2010, 173; nur
allgemein zugunsten von Vertrauensschutz im
Rückforderungsverfahren Schrömbges/Uhlig/Reiche,
Praxishandbuch Erstattungsrecht, T6 B.2.) - vertretene, jedoch,
soweit ersichtlich, vereinzelt gebliebene abweichende Auffassung
ist nicht nur nicht überzeugend, sondern - wie vorstehend
dargelegt - bei hinreichender Berücksichtigung insbesondere
der Systematik der VO Nr. 800/1999 und des erkennbaren Sinns und
Zwecks ihres Art. 20 Abs. 4 offenkundig unhaltbar. Überdies
beruht diese Auffassung, wie insbesondere die Ausführungen von
Schrömbges in ZfZ 2010, 173, 179 erkennen lassen, darauf, dass
dem Ausführer ein Anspruch auf Vertrauensschutz zugebilligt
wird, den er jedoch, wie ausgeführt, nach der Rechtsprechung
des EuGH gerade nicht hat, wenn die von ihm vorgelegten Dokumente
fälschlich als den Bedingungen des Art. 16 VO Nr. 800/1999
genügend anerkannt worden sind. Ob die Regelung des Art. 20
Abs. 4 VO Nr. 800/1999 abschließend ist, wenn
„echte“ Einfuhrzolldokumente vorgelegt worden
sind, aber später zweifelhaft wird, ob diese inhaltlich
zutreffend sind, ob die betreffende Ware also tatsächlich in
dem Drittland zollbehördlich zur Einfuhr abgefertigt worden
ist, muss hier nicht erörtert werden.
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